Niños y niñas en situación de calle

Análisis de las políticas públicas en la ciudad de Salta

UNIVERSIDAD CATÓLICA DE SALTA

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EDITORIAL EUCASA

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NIÑOS Y NIÑAS EN SITUACIÓN DE CALLE

ANÁLISIS DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS EN LA CIUDAD DE SALTA

VICTOR F. TOLEDO

(Director)

FEDERICO A. DE SINGLAU

SILVINA ABUD RODRÍGUEZ

Para citar este libro:

Toledo, V. F. (Dir.) (2019). Niños y niñas en situación de calle. Análisis de las políticas públicas en la ciudad de Salta. Salta: EUCASA (Ediciones Universidad Católica de Salta).

© 2019, por EUCASA (EDICIONES UNIVERSIDAD CATÓLICA DE SALTA)

Colección: EUCASA Base. / Ciencias Jurídicas

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Depósito Ley 11.723

ISBN: 978-950-623-182-8

Digitalización: Proyecto451

Este libro no puede ser reproducido total o parcialmente, sin autorización escrita del editor.

LISTADO DE TABLAS

1.      Operacionalización de las variables de investigación

1.1.   Proceso de las políticas públicas y tipos de evaluación

3.1.   Pobreza e indigencia por regiones. Segundo trimestre de 2016 (%)

3.2.   Definición de Pobreza Multidimensional según el Observatorio de la Realidad Social de la Universidad Católica Argentina

3.3.   Capacidad, dimensión de privación e indicadores

3.4.   Hacinamiento en hogares por cantidad de personas por habitación, ciudad de Salta

3.5.   Causas Penales en Juzgado de Menores Distrito Centro - Salta

3.6.   Niños y niñas pobres con AUH por provincia (2010-2011)

4.1.   Modelo de programas analizados

4.2.   Convenios UNICEF - Gobierno de la Provincia de Salta

4.3.   Acciones realizadas por UNICEF en la Provincia de Salta (2014-2013)

5.1.   Presupuesto 2012 de la Provincia de Salta destinado a actividades relacionadas con niños y niñas en situación de riesgo y/o vulnerabilidad

5.2.   Presupuesto 2013 de la Provincia de Salta destinado a actividades relacionadas con niños y niñas en situación de riesgo y/o vulnerabilidad

5.3.   Presupuesto 2015 de la Provincia de Salta destinado a actividades relacionadas con niños y niñas en situación de riesgo y/o vulnerabilidad

5.4.   Resumen de Presupuesto 2015 por finalidad (Administración Central)

5.5.   Presupuesto 2016 de la Provincia de Salta destinado a actividades relacionadas con niños y niñas en situación de riesgo y/o vulnerabilidad

5.6.   Presupuesto de programas municipales vinculados a la Acción Social (año 2013)

5.7.   Composición de transferencias corrientes al sector público (Departamento Ejecutivo). Presupuesto Ejercicio 2015.

5.8.   Control de Gestión en el Presupuesto 2013

5.9.   Control de Gestión en el Presupuesto 2015

5.10. Control de Gestión en el Presupuesto 2016

6.1.   Instituciones públicas que alojan menores con diferentes problemáticas

6.2.   Actores sociales que trabajan con personas en situación de calle en Salta

6.3.   Articulaciones y relaciones de corresponsabilidad

LISTADO DE FIGURAS

2.1.   Representación gráfica de la «carrera de niño y niña de la calle»

3.1.   Evolución del porcentaje de población con ingresos por debajo de la línea de pobreza según regiones (2003-2013)

3.2.   Incidencia de la Pobreza Multidimensional Total

3.3.   Pobreza Multidimensional en la Argentina por provincias, año 2010

3.4.   Pobreza Multidimensional en Salta por departamentos, año 2010

3.5.   Provincia de Salta. Políticas socio-educativas. Centros de Actividades Juveniles por regiones. Año 2014

3.6.   Tasa de sobreedad por provincia, nivel primario, año 2013

3.7.   Tasa de sobreedad por provincia, nivel secundario, año 2013

3.8.   Distribución de la población por tipo de cobertura de salud, menores de 14 años. Provincia de Salta, 2010

3.9.   Distribución regional del % de niños, niñas y adolescentes de hasta 19 años sin cobertura de salud por obra social, prepaga o planes de salud (2010)

3.10. Evolución de tasas de hechos delictivos registrada cada 100.000 habitantes

3.11. Vías de egreso de menores de 16 años alojados en institutos

3.12. Niños y niñas beneficiados con la AUH por provincia (2009)

4.1.   Dependencias del Ministerio de Derechos Humanos referidas a la niñez y adolescencia

4.2.   Órganos de control de la Provincia de Salta

4.3.   Ministerio de la Primera Infancia

4.4.   Dependencias del Municipio de la Ciudad de Salta referidas a cuestiones vinculadas con la niñez y adolescencia

4.5.   Organigrama Municipal

4.6.   Subsecretarías dependientes de Acción Social

4.7.   Subsecretaría de Coordinación de Programas Descentralizados

5.1.   Reparto del gobierno nacional en gasto social

5.2.   Distribución del gasto público social por funciones y niveles de gobierno (2009)

5.3.   Presupuesto 2015. Monto asignado por objeto (pesos)

5.4.   Transferencias del Sector Público Nacional (Adm. Central)

5.5.   Estructura del Gasto destinado a niñas y niños en Salta (2008)

5.6.   Presupuesto 2016. Monto asignado por objeto (pesos)

5.7.   Transferencias al Sector Privado para financiar gastos corrientes (Adm. Central)

5.8.   Programas de Acción Social Municipio Salta $ (2015)

5.9.   Transferencias de capital (2015)

5.10. Comparativo de erogaciones del PE municipal ($)

6.1.   Personas en situación de calle en Salta, por grupos etarios

AGRADECIMIENTOS

Este libro no se podría haber realizado sin el valioso aporte de muchas personas que colaboraron en el ámbito de la Universidad Católica de Salta, y quienes en las dependencias públicas y privadas respondieron a nuestras solicitudes. Va nuestro agradecimiento al exrector de la UCASAL Pbro. Jorge Manzaráz por haber aprobado el proyecto, de la misma forma que al actual rector por darle continuidad. Queremos destacar también a la exvicerrectora de Investigaciones, Dra. Lía Orosco, por su constante apoyo a lo largo del proceso de investigación, también al actual vicerrector de Investigaciones, Dr. Federico Colombo Speroni, por la continuidad y colaboración brindada. Esta tarea no hubiera sido posible sin el acompañamiento constante de todo el equipo del Vicerrectorado de Investigaciones de la UCASAL, en especial de la señora secretaria técnica Prof. Susana Caro, y la Sra. Julia Ruiz Moreno. También queremos expresar nuestro especial agradecimiento a los señores decanos de la Facultad de Ciencias Jurídicas, marco en el cual se inscribe este proyecto, por alentar su realización.

Fue fundamental la predisposición de los funcionarios públicos y agentes privados que accedieron a entrevistas con el equipo de investigación: el señor ministro de Trabajo, Dr. Eduardo Costello; el responsable del Programa Copa de Leche, Sr. Sergio Rubio y las licenciadas Natalia Arias y Soledad Ceballos; el señor coordinador de Programas Sociales de la Municipalidad de Salta, Lic. Álvaro Anaquin; el señor director de Fiscalización, Cr. Diego Leyria; la Lic. Paola Pons, jefa del Programa Provincial de Igualdad de Oportunidades y Erradicación del Trabajo Infantil; el secretario de Igualdad de Oportunidades, Lic. Eduardo Robino; la subsecretaria de Igualdad de Oportunidades, Lic. Beatriz Guaymás; los asesores de Incapaces, Dr. Juan Manuel Pereira, Dra. Silvia Ibarguren, Dra. Mariela Flores Larsen, Dra. Gabriela Cardón, Dra. Patricia Gómez de González y Dra. Catalina Russo Manenti; la señora asesora general de Incapaces, Dra. Mirtha Lapad; la sargento Verónica Rodríguez, el sargento Torres y el agente Jonathan López de la División de Protección al Menor; las responsables del Centro de Integración y Tratamiento (CEDIT); la señora Corina Cornejo de Rodríguez, directora de la Casita de Belén; la Lic. Paula Barros de la Escuela Hogar 4660; los responsables del Hogar Casita Feliz, Hogar Niño Jesús, Hogar Amanecer y Residencia Esperanza. También queremos destacar la colaboración recibida de la Fundación Manos Abiertas, así como del Dr. Gonzalo Guzmán y todo el equipo de REVELARES (Observatorio de Personas en Situación de Calle).

Finalmente, queremos destacar el apoyo permanente de la señora directora de EUCASA, Lic. Rosanna Caramella de Gamarra, y de todo el equipo de la editorial de la UCASAL, quienes son una pieza fundamental para la publicación de las investigaciones de la Universidad.

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INTRODUCCIÓN

La investigación sobre niños y niñas en situación de calle surgió en el marco del programa de investigación denominado «La calle como espacio urbano: escenario de experiencia de vida. Niños y adolescentes en riesgo».

La presente obra es el resultado final del proyecto de investigación titulado «El papel de los actores locales e internacionales en el diseño de políticas públicas destinadas a paliar la situación de los niños y niñas en situación de calle en la Ciudad de Salta» (en adelante «niños y niñas en situación de calle») aprobado por Res. Rectoral 102/13 de la Universidad Católica de Salta (UCASAL). Su principal objetivo es el de evaluar las capacidades del municipio de la ciudad de Salta para atender dicha problemática, analizando las políticas públicas implementadas por el Gobierno municipal y el rol que cumplen las organizaciones locales e internacionales en su diseño y/o implementación.

La investigación, de carácter exploratorio-descriptivo, parte del supuesto teórico que afirma que la cooperación del municipio de la ciudad de Salta con organizaciones gubernamentales y no gubernamentales, tanto en el plano local como internacional, contribuirá a mejorar la calidad de su gobernabilidad y gobernanza para atender la problemática de los niños y niñas en situación de calle. Para el estudio se previeron variables endógenas (internas) y exógenas (de contexto) ineludibles para el abordaje metodológico.

El análisis de las políticas públicas propuesto en nuestro proyecto incluye la evaluación de las capacidades políticas, económicas y administrativas del municipio de la ciudad de Salta para afrontar la problemática de la niñez en situación de calle. Este objetivo requiere de una contextualización cuya ejecución es compleja, puesto que las solicitudes efectuadas ante las autoridades para suplir esa carencia, en su mayor parte, no han tenido respuesta.

Leibniz decía: «No discutamos, calculemos». Esta sentencia ha sido ampliamente citada en el mundo académico para ilustrar la importancia de la medición en las ciencias, entendiendo como ciencia a aquella que responde a los parámetros positivistas.

Sin embargo, detrás de la aparente objetividad que representan las cifras o números, hay una serie de internacionalidades subjetivas que intervienen en las construcciones de esas cantidades expresadas y difundidas como datos estadísticos inobjetables. Las estadísticas no son inocentes, pues «solo nos brindan lo que oficialmente es perseguido y registrado» (1).

La disposición de una información es esencial para el diseño de políticas públicas. De hecho, un ingrediente ineludible de toda política pública es la comunicación y la difusión de dicha información. El problema surge, por lo tanto, frente a su ausencia, porque dificulta las discusiones, el análisis, y la posterior toma de decisiones. Por supuesto, también afectará la fase de evaluación que debe realizarse sobre la implementación.

En nuestro trabajo, esa ausencia de información implica una dificultad notoria para analizar las políticas públicas sobre la niñez en situación de calle. Es así porque, más allá de las prevenciones mencionadas que deben tenerse en cuenta en las estadísticas, la falta de información torna estéril y vacío cualquier tipo de análisis o discurso. Es más, podría decirse que «la ausencia de cifras es manipulación informativa», como se señala en el mismo informe del Observatorio de Adolescentes y Jóvenes antes señalado.

Ante la carencia de información, es necesario destacar que el período comprendido en esta investigación presentó otra dificultad, ya que en el 2015 se realizaron elecciones en el nivel ejecutivo que implicaron cambios de gestión en el nivel provincial y de signo partidario en el nivel municipal. Esa reorganización resulta significativa, ya que conlleva no solo cambios de personas responsables, sino también modificaciones en las estructuras orgánicas y en las políticas diseñadas e implementadas.

En el nivel provincial, las actividades o programas en los que se incluirían cuestiones vinculadas con la niñez en situación de calle se encontraban centralizadas en el Ministerio de Derechos Humanos, y para el caso de menores judicializados, el Ministerio de Justicia. En el 2015, muchas de las funciones que estaban concentradas en el Ministerio de Derechos Humanos se delegaron al Ministerio de la Primera Infancia, que amplió sus competencias para abarcar a niños y niñas que, pese al título de la cartera, exceden a la «primera infancia» como tal.

La ausencia de información es un indicador de falencias en las políticas públicas. Además, es importante puntualizar que el acceso a la información es un derecho garantizado en el país por Decreto 1172/03, que incluye no solo contar con las fuentes de información, sino también con la difusión o publicidad de información completa, adecuada, oportuna y veraz. Finalmente, aclarar que en algunas partes del informe se acudirá a los datos oficiales, en la medida en que estén disponibles, y ante su ausencia, a datos de agentes privados, no sin dejar de señalar los conflictos que eventualmente surjan entre datos públicos y privados.

Esta misma dificultad se presentó en materia de estructura orgánica, ya que fue necesario completar el análisis efectuado porque hubo cambios tanto en el nivel provincial como municipal a partir de finales del 2015. Dichas modificaciones implicaron un necesario proceso de adaptación de los mecanismos de acción, pues siempre es necesario un período de transición cuando se producen los cambios de gestión, independientemente de si hay o no continuidad del partido político al frente de la administración.

También es importante tener en cuenta el contexto de las variables macroeconómicas, especialmente la pobreza, pues es una variable contextual necesaria para comprender a la niñez en situación de calle. Evidentemente, la ausencia de datos sistematizados afecta a la profundidad del análisis que pueda realizarse sobre la cuestión, a la vez que es un indicador de las falencias en las políticas públicas. Fue necesario, por lo tanto, actualizar y comparar los contextos macroeconómicos, que en esta investigación son definidos como «estructurales», que impactan en la problemática de niños y niñas en situación de calle. El más significativo es el de la pobreza, y la necesidad de actualización obedeció a que, desde el año 2010, las estadísticas oficiales fueron discontinuas y dejó de medirse la pobreza. A partir del 2016, el Instituto Nacional de Estadísticas y Censos (INDEC) retomó las mediciones, por lo tanto, era ineludible reflejar esos resultados en este informe y compararlos con la información de referencia que se había adoptado en los informes anteriores, es decir, con los datos del Observatorio de la Realidad Social de la Universidad Católica Argentina (UCA).

Más allá de estas dificultades, se podrá tener una mirada general de la problemática y del significado que le otorgan, por un lado, las instancias administrativas, y, por otro, los actores que cotidianamente entran en contacto con el problema.

Por otra parte, el eje del trabajo de investigación en la última etapa fue el trabajo de campo, en el cual se analizó el impacto de las políticas públicas destinadas a la niñez en situación de calle, el rol de los distintos actores involucrados y su impacto. La escasez de datos determinó que el trabajo se ampliara hacia un diagnóstico en el cual se tratara de dimensionar la problemática. Para ello se acudió al muestreo de bola de nieve y a la información reflejada en otras investigaciones relacionadas. Como se podrá observar, el problema de las personas en situación de calle es de muy difícil medición por su alta movilidad y escasa visualización. Esto es mucho más significativo si se delimita el objeto de indagación en niños y niñas.

En cuanto a las políticas públicas, su diseño, implementación y control, el análisis documental revela la carencia de programas o acciones focalizados en la problemática. Esta información no pudo ser contrastada con otras técnicas como entrevistas, debido a la escasa respuesta de las autoridades gubernamentales a acceder a ellas. En cuanto a los convenios firmados con otros actores, especialmente internacionales, se reconstruyó una lista con todos aquellos acuerdos y acciones firmados y que abordan distintas problemáticas referidas a la niñez, sin que ello implique que sean específicamente sobre niños y niñas en situación de calle.

Finalmente, el trabajo hace también foco en las políticas públicas en el nivel municipal, por entender que es necesaria una descentralización de las instancias administrativas públicas y que es el municipio quien, por sus características, tiene la potencialidad de concretar de manera más eficiente acciones encaminadas a paliar las diversas problemáticas que afectan a los vecinos. La niñez en situación de calle es una de ellas.

Para tratar de abordar el problema de la investigación, metodológicamente esta se estructuró en base a variables endógenas y exógenas.

Dentro de las primeras se considerarán:

a) gestión institucional, y

b) difusión (de los planes de acción).

Dentro de las segundas se considerarán:

a) variables estructurales macro políticas y económicas, y

b) variables político-institucionales.

Teniendo en cuenta nuestra concepción referida a las políticas públicas, como así también a los diferentes informes que utilizamos como material para el análisis documental de nuestra investigación, procuramos la operacionalización de las variables propuestas en el proyecto de investigación, que se observa en Tabla 1.

Para empezar el abordaje de dicha operacionalización, nuestro punto de partida es fijar áreas de intervención para atender la problemática de la niñez en los tres niveles jurisdiccionales que, según se expresó, requieren articulación: nación, provincia y municipio.

Para la recolección de la información referida a las variables tanto endógenas como exógenas se llevaron adelante las siguientes técnicas: análisis documental, entrevistas y análisis estadístico.

Los documentos oficiales fueron tomados como fuente y luego se complementó la información con documentos de instituciones no gubernamentales. Se empleó como criterio el análisis por categorías, utilizando como base para su determinación los indicadores de la operacionalización de las variables.

Las entrevistas efectuadas tanto a agentes públicos como a representantes de ONG fueron de carácter semiestructurado. Con la información brindada por ellos se produjo una triangulación de los datos emergentes en las publicaciones antes mencionadas. Debido a la falta de sistematicidad de la información con respecto a los centros o instituciones que abordan la problemática, se aplicó como técnica el muestreo de bola de nieve.

Tabla 1. Operacionalización de las variables de investigación

La información estadística también fue recolectada de fuentes oficiales y privadas y sirvió de base para apoyar las conclusiones del trabajo.

Debe destacarse que, pese a las restricciones de acceso a la información, tanto las variables exógenas como endógenas alcanzaron a ser medidas. Con respecto a las variables endógenas, se notó que a en el nivel de «gestión institucional» existen recursos, pero escasos; que hay presencia de convenios y vinculaciones, pero que no están articulados, y que los mecanismos de control de gestión externos son insuficientes. En cuanto a la segunda variable, que es la «difusión», quedó en claro que las estrategias comunicacionales y, por ende, los recursos financieros destinados están más enfocados en la comunicación de los logros de la gestión antes que en el alcance e impacto de los programas, así como en la convocatoria para participar del diseño e implementación de las políticas públicas.

En cuanto a las variables exógenas, con las salvedades del caso en función de las discusiones en torno a las mediciones oficiales, y tomando como referencia al Observatorio de la Deuda Social de la Universidad Católica Argentina (UCA), puede visualizarse que las variables «estructurales macro-políticas y económicas» indican que la provincia y la ciudad se encuentran en un contexto de altos índices de pobreza y que ello repercute en la situación de los niños y niñas. Por otra parte, la «viabilidad política» para la implementación de estos programas es cuestionable debido al alto grado de centralización, así como a la falta de continuidad de las acciones emprendidas.

El trabajo realizado se plasma en esta obra a través de varios capítulos que son fruto de los diversos informes de avances de la investigación.

El capítulo I trata sobre qué son las políticas públicas y las concepciones que se tienen de ellas, aclarando que para el objeto de investigación no serán identificadas con las políticas gubernamentales.

El capítulo II contiene una precisión conceptual fundamental para este trabajo, ya que indaga acerca de las diferentes denominaciones que reciben los niños y niñas en situación de calle, dando cuenta de las razones por las que, en esta investigación, se optó por la terminología de «niños y niñas en situación de calle».

El capítulo III refiere a la pobreza como variable contextual en la que se inserta la problemática de niños y niñas en situación de calle. Se expone el concepto «multidimensional» que esta implica y los diferentes ámbitos en los que se manifiesta y que están relacionados con la niñez y adolescencia.

El capítulo IV indagará sobre el entramado institucional, tanto en el nivel provincial como en el municipal, diseñado para el abordaje de las distintas problemáticas relacionadas con la niñez y la adolescencia. Básicamente, se reflejarán las estructuras gubernamentales, pero también las del poder judicial, por la estrecha relación que tiene este con la problemática en cuestión.

En el capítulo V de la obra, se exponen cifras y análisis sobre la inversión social a partir de los presupuestos de la provincia y del municipio de Salta. Con esa información se quiere dar cuenta de los recursos financieros destinados a la problemática de niñez y adolescencia.

Finalmente, el capítulo VI es el que refleja de manera más detallada el trabajo de campo de la investigación, pues en él se expone cómo es el abordaje de la niñez en situación de calle desde las dependencias gubernamentales, así como del rol que tienen las ONG.

Las conclusiones finales son un recuento del análisis que realizó el equipo de investigación a lo largo de los tres años de ejecución del proyecto. Debe aclararse que la poca accesibilidad a la información pública incide en la profundidad analítica, pero, al mismo tiempo, es un indicador de las falencias en materia de políticas públicas. Como equipo de investigación, entendemos que un trabajo que aborde el análisis de las políticas públicas contribuye a su mejor comprensión y es un instrumento para alcanzar una mejora permanente en su diseño e implementación.

Victor F. Toledo