ISBN 978-958-790-841-1

© 2022, MARÍA DEL PILAR GARCÍA PACHÓN (EDITORA/COMPILADORA)

© 2022, UNIVERSIDAD EXTERNADO DE COLOMBIA

Calle 12 n.° 1-17 Este, Bogotá

Teléfono (601) 342 0288

publicaciones@uexternado.edu.co

www.uexternado.edu.co

Primera edición: mayo de 2022

Diseño de cubierta: Departamento de Publicaciones

Corrección de estilo: Pablo E. Daza V.

Composición: Precolombi EU-David Reyes

Impresión y encuadernación: DGP Editores S.A.S.

Tiraje de 1 a 1.000 ejemplares

Prohibida la reproducción o cita impresa o electrónica total o parcial de esta obra, sin autorización expresa y por escrito del Departamento de Publicaciones de la Universidad Externado de Colombia. Las opiniones expresadas en esta obra son responsabilidad de los autores.

Diseño epub:
Hipertexto – Netizen Digital Solutions

CONTENIDO

Presentación

María del Pilar García Pachón

PRIMERA PARTE.
CLARIFICACIÓN DE LA PROPIEDAD, RESTITUCIÓN DE TIERRAS Y CATASTRO

Nociones y prácticas sobre el proceso de clarificación

Álvaro Hernando Cardona González

La gestión catastral colombiana en tiempos de la covid-19: actualidad y prospectiva

Iván Eduardo Matiz Sánchez

Aura Daniela Guzmán Ramírez

La restitución de tierras y las organizaciones de la sociedad civil, una relación por conveniencia. Agenciamiento e impactos no esperados

Helber Noguera Sánchez

SEGUNDA PARTE.
ZONAS DE DESARROLLO EMPRESARIAL Y ORDENAMIENTO SOCIAL DE LA PROPIEDAD RURAL

Zonas de Desarrollo Empresarial (ZDE) como instrumento de ordenamiento social de la propiedad rural en Colombia: aspectos generales y problemáticos

Jaime Augusto Correa Medina

Luis Felipe Guzmán Jiménez

TERCERA PARTE.
ASUNTOS INDÍGENAS, DE COMUNIDADES NEGRAS E HIDROCARBUROS

Caso Xokleng (RE-1017365/SC): aportes constitucionales para la (tardía) concretización del derecho a las tierras tradicionales

Erick Kiyoshi Nakamura

William Iván Gallo Aponte

La amigable composición en territorios colectivos de comunidades negras: ¿una lenta incorporación de la legislación civil en el derecho propio?

Lisneider Hinestroza-Cuesta

Yeicy Lorena Echavarría-Rentería

La industria de los hidrocarburos: pros y contras en la gestión del desarrollo sostenible de los territorios en Colombia

Nino Cavallo

Sobre los autores

Notas al pie

PRESENTACIÓN

El Tomo V de la Colección de Derecho de Tierras que me complace presentar, es el resultado del trabajo de diferentes profesores de la especialización en Derecho de Tierras de la Universidad Externado de Colombia y representa uno de los medios de socialización de los productos del grupo de investigación Derecho del Medio Ambiente de esta casa de estudios.

Este libro refleja diversas preocupaciones que se han reconocido por el sector de tierras durante los últimos años pandémicos y que han afectado de diversas maneras los procesos administrativos y judiciales que le son propios. Igualmente, esta obra permite conocer diferentes conceptualizaciones que se construyen desde la academia y que pretenden aportar claridad en aspectos relacionados con el ordenamiento social y productivo de la propiedad rural en Colombia, la gestión catastral y sus avances metodológicos, la clarificación de la propiedad rural, la restitución de tierras, entre otros aspectos centrales para esta rama del ordenamiento jurídico.

Estos asuntos son importantes desde múltiples perspectivas y demandan la acción integrada del Estado, quien debe eliminar las barreras normativas, presupuestales, administrativas o de cualquier otro tipo, que no han permitido lograr los objetivos que comprometen al país conforme al Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto para la Construcción de una Paz Estable y Duradera y que exigen avanzar en acciones que permitan lograr el ordenamiento productivo y social de la propiedad rural, la formalización de las tierras rurales, la prevención y solución de conflictos relativos a la propiedad de las tierras, entre otros aspectos.

En esta oportunidad la obra está dividida en tres partes: la primera se titula Clarificación de propiedad, restitución de tierras y catastro; la segunda, Zonas de desarrollo empresarial y ordenamiento social de la propiedad rural y la última parte, Asuntos indígenas, de comunidades negras e hidrocarburos. Inicia la primera parte, con el capítulo escrito por el profesor Álvaro Hernando Cardona González, quien estudia la clarificación de la propiedad, procurando conceptualizar, describir y analizar el instrumento normativo, identificando algunos elementos procedimentales prácticos que permiten que este instrumento sea un elemento clave para promover el acceso a la propiedad de la tierra para los trabajadores agrarios.

La gestión catastral colombiana en tiempos de la covid-19, fue el tema escogido por Iván Eduardo Matiz Sánchez y Aura Daniela Guzmán Ramírez, explicando cómo la pandemia impactó la implementación del catastro multipropósito, exigiendo el despliegue de esquemas innovadores y uso de nuevas tecnologías, que permiten obtener resultados en menor tiempo y a menor costo. En el texto se entiende al catastro multipropósito como un servicio público que implica la acción integrada de diversas entidades públicas que deben avanzar de manera mucho más proba si lo que se espera es cumplir las metas que se han proyectado para 2023.

La restitución de tierras y su relación con la sociedad civil es el tema estudiado por Helber Noguera Sánchez, en el texto se identifican las acciones que adelantan las organizaciones que trabajan en la implementación de la política restitutiva y la forma en la que han representado a las víctimas en los espacios administrativos y judiciales con el fin de lograr la garantía de sus derechos. Igualmente, en el capítulo se formulan algunas hipótesis sobre la incidencia de estas acciones en la política de restitución y en la institucionalidad, así como algunas externalidades esperadas.

La segunda parte del libro está conformada por el capítulo escrito por Jaime Augusto Correa Medina y Luis Felipe Guzmán Jiménez, en el texto se explica la figura de las Zonas de Desarrollo Empresarial (ZDE) y se la categoriza como instrumento de ordenamiento social de la propiedad rural en Colombia, identificando igualmente diferencias con las Zonas de Interés de Desarrollo Rural y Económico (ZIDRES) y dando conocer algunas razones de su limitada implementación en el país.

La tercera parte de este escrito inicia con el escrito presentado por Erick Kiyoshi Nakamura y William Iván Gallo Aponte, quienes analizan el caso Xokleng en Brasil, indicando que se han ignorado los deberes constitucionales del Estado frente a las comunidades indígenas y que es necesario eliminar los obstáculos que se han construido para limitar el acceso a la propiedad de las tierras tradicionales por parte de los pueblos indígenas.

Por su parte, Lisneider Hinestroza-Cuesta y Yeicy Lorena Echavarría- Rentería estudiaron la amigable composición como herramienta para la resolución de conflictos en territorios colectivos de las comunidades negras y la forma como el derecho civil termina incorporándose en la organización de las comunidades, en particular en las acciones de los Consejos Comunitarios y en la posible existencia de métodos de control social propios de la tradición cultural de estas comunidades.

En último lugar, el análisis de los impactos del sector de hidrocarburos en el país y su efecto en el desarrollo sostenible de los territorios es el tema analizado por Nino Cavallo, quien estudia, además, la forma como los modelos integrados de planeación y de gestión pueden aportar significativamente en la consecución de los objetivos de desarrollo sostenible.

Como puede observarse, con este tomo cubrimos algunos aspectos centrales del derecho de tierras. Esta obra fue objeto de revisión por parte de tres pares ciegos, quienes sin duda aportaron de manera definitiva en su calidad y profundidad, para ellos nuestro agradecimiento, así como para todos aquellos lectores que han encontrado en esta colección elementos útiles para la decisión y el consejo jurídico en esta materia.

Por supuesto, nuestro agradecimiento para los autores que han contribuido a la elaboración de esta obra colectiva, a Diana Geraldine Quevedo y Santiago Rodríguez, asistentes de investigación del Departamento, quienes apoyaron las labores de compilación, al Departamento de Publicaciones por su labor de corrección de estilo, diagramación y diseño y al señor rector Hernando Parra Nieto por su apoyo a las labores del Departamento de Derecho del Medio Ambiente.

MARÍA DEL PILAR GARCÍA PACHÓN

Directora

Departamento de Derecho del Medio Ambiente

LISTA DE ABREVIATURAS

PRIMERA PARTE.
CLARIFICACIÓN DE LA PROPIEDAD, RESTITUCIÓN DE TIERRAS Y CATASTRO

ÁLVARO HERNANDO CARDONA GONZÁLEZ

Nociones y prácticas sobre el proceso de clarificación

SUMARIO

Introducción. I. Nociones generales. 1. ¿Qué es el proceso de clarificación? 2. Antecedentes históricos y normativos. II. El procedimiento para clarificar la propiedad. 1. Objeto de este procedimiento. 2. Descripción de los ritos administrativos. III. Algunos aspectos prácticos del procedimiento para clarificar la propiedad. 1. La institucionalidad. 2. Reconocimiento de mejoras. 3. La intervención del Ministerio Público. Conclusiones. Referencias.

RESUMEN

La legislación nacional unificó casi todos los procesos administrativos relacionados con el derecho real de propiedad, posesión, uso y goce sobre predios rurales mediante el Decreto Ley 902 de 2017. Fueron diez procedimientos los que recogió esta norma y dentro de ellos se destaca el de clarificación de la propiedad, deslinde y recuperación de baldíos.

La importancia de este proceso de clarificación radica en que permite, de una vez por todas, precisar en aquellos casos de ocupación de inmuebles rurales, si estos salieron o no del dominio nacional, someter a legalización o formalización los que ya lo hicieron, pero más importante aún, permitir que la reforma agraria, para asegurar el acceso a la propiedad del hombre dedicado a labores en el campo, sea efectiva. Y de paso asegurar también el destino de bienes baldíos a la protección efectiva ambiental.

Como se observará, nuestra percepción es que el proceso de clarificación es un pilar fundamental y en muchos casos, presupuesto previo inevitable, para lograr eficacia en la obligación constitucional de promover el acceso a la propiedad de la tierra para los trabajadores agrarios. No es una equivocación mencionar tantas veces la eficacia. Colombia necesita acelerar la seguridad jurídica o nacional o privada sobre el dominio del territorio.

PALABRAS CLAVE

Clarificación, adjudicación administrativa, autoridad administrativa, bienes baldíos, campesinos, conflictos sociales, derecho agrario, derecho de tierras, dominio, tierras.

ABSTRACT

National legislation unified almost all the administrative processes related to the real right of property, possession, use, and/or enjoyment of rural properties through Decree Law 902 of 2017. There were ten procedures included in this norm and within them, it stands out the clarification of the property, demarcation, and recovery of vacant land.

The importance of this clarification process lies in the fact that it allows to specify once and for all, in those cases of occupation of rural properties, whether or not they left the national domain, to submit to legalization or formalization those that already did, but more importantly still, allow the agrarian reform, to ensure access to property for the man dedicated to work in the fields, to be effective. And incidentally, also ensure the destination of vacant assets to effective environmental protection.

As will be seen, our perception is that the clarification process is a fundamental pillar and, in many cases, an unavoidable prior presupposition, to achieve effectiveness in the constitutional obligation to promote access to land ownership for agrarian workers. It is not a mistake to mention efficacy so many times. Colombia needs to accelerate legal or national or private security over the domain of the territory.

KEYWORDS

Clarification, administrative adjudication, administrative authority, vacant goods, farmers, social conflicts, agrarian law, land law, domain, land.

INTRODUCCIÓN

En Colombia ha sido imposible lograr una reforma rural exitosa que responda a las necesidades de los campesinos y permita cerrar las brechas de la desigualdad en el sector rural. Sobre el uso de la tierra existen cifras que reflejan en qué áreas se deben hacer esfuerzos para lograr esos propósitos de manera eficaz: a) Colombia cuenta con 15 075 150 predios, de los cuales el 74 % (es decir, II 098 737 predios) está ubicado dentro de los perímetros urbanos definidos en los planes de ordenamiento territorial de los municipios y distrito, y el 26 % (esto es, 3 946 376) son predios rurales; b) la distribución de la propiedad rural en Colombia se ha interpretado como inequitativa, entre 2000 y 2011, el índice de Gini de tierras se incrementó de 0,85 % al 0,87 %; c) el 0,03 % de los predios son de más de 2000 ha y cubren el 13,6 % del área total rural nacional (UPRA, 2016 a, pp. 29-32).

De nuestra propia experiencia, como procurador judicial agrario y ambiental de Boyacá, surge la necesidad de agregar a las problemáticas mencionadas el fenómeno que ya se está presentando en departamentos como Nariño, Boyacá, Cundinamarca o Santander, que consiste en el fenómeno que probablemente podríamos denominar inverso, ya que existen micropredios, resultantes por el exagerado y continuado fraccionamiento de predios por debajo de las Unidades Agrícolas Familiares (UAF).

Cuando el Gobierno nacional expidió el Decreto Ley 902 de 2017, consideró necesario incluir como una de las principales consideraciones para facilitar la implementación de lo que denominó la Reforma Rural Integral, la recomendación de la Misión para la Transformación del Campo Colombiano¹ sobre que “el ordenamiento social de la propiedad rural requiere medidas que revisen la forma como históricamente se han asignado y legalizado los derechos y la tenencia de la tierra y sugiere la revisión de las normas vigentes relacionadas con la formalización” (Párrafo tercero de la página 3 del Decreto Ley 902 de 2017). Pero para formalizar a quienes poseen predios porque se ha perdido la historia de la tradición del dominio y para adjudicar la tierra rural ocupada o desocupada sin ningún antecedente registral, se requiere precisar si aún es dominio nacional o no. La Ley 160 de 1994 fue muy clara al precisar que este es el trámite administrativo por el cual se identifican las tierras desde el punto de vista de su propiedad, con el objeto de conocer cuáles pertenecen al Estado (numeral 15 del artículo 12 y numeral 1 del artículo 48).

Pero también la clarificación se observa como posible limitación a los esfuerzos estatales de llevar a cabo la reforma rural integral. Y se observa así, en razón a la necesidad de que, como resultado del proceso administrativo, bienes baldíos de la Nación no se destinen a posibilitar el acceso a tierras por los trabajadores agrarios y, en cambio, se destinen a la conservación ambiental y asegurar la oferta ambiental. La importancia de los procesos de clarificación y esas limitaciones se han resumido por la Corte Constitucional (2015a) de la siguiente manera:

Para dar fin a esta introducción, creemos conveniente justificar este artículo académico que pretende hacer una descripción de la clarificación. Es nuestra costumbre analizar qué temas se han tratado en las colecciones que cada año la Universidad Externado de Colombia aumenta con las publicaciones periódicas, en este caso dedicadas a profundizar en el derecho de tierras. Y no hallamos algo específico sobre el proceso administrativo de clarificación que actualmente es potestad de la Agencia Nacional de Tierras (ANT). Esperamos empezar a llenar este vacío doctrinal. Por supuesto, este sólo es un abrebocas para mayores precisiones que amerita este trámite tan valioso y necesario para ordenar socialmente el campo colombiano.

I. NOCIONES GENERALES

La Carta Política de 1991 reiteró la concepción que se traía desde el Código Civil según la cual pertenecen a la Nación los bienes públicos que forman parte del territorio, dentro de los cuales se encuentran las tierras baldías. Luego de esa descripción del Código Civil, en la Constitución de 1886 se estableció en su artículo 202 que el domino sobre los baldíos, que habían pertenecido a los estados federados, los recobraba la Nación. Así, el actual artículo 102 de la Carta de 1991 dispuso, dado ese antecedente, que “El territorio, con los bienes públicos que de él forman parte, pertenecen a la Nación”. De esta manera, la actual Constitución consagra no sólo el llamado “dominio eminente”, el cual se encuentra íntimamente ligado al concepto de soberanía, sino también la propiedad o dominio que ejerce la Nación sobre los bienes públicos que de este forman parte.

El investigador de la Universidad Externado de Colombia Andrés L. Parra Cristancho (2017a, p. 110) sintetiza muy bien lo que denomina “el origen de los derechos de propiedad”, que también nos es útil para evidenciar este monopolio de tierras públicas en cabeza de la Nación, los antecedentes de derechos de propiedad y, en nuestro criterio, cómo la clarificación permite las adjudicaciones tan valiosas de tierras baldías para la reforma agraria. Él advierte que el derecho de propiedad no se limita a un hecho capaz de imponerse a las leyes mismas y considera que ese concepto es normativo, pues su observancia se justifica en el reconocimiento como institución, al interior de un orden normativo complejo. Considera que la tesis de la ocupación y el aprovechamiento económico es cuestionada desde dos frentes: el primero, citando a Eduardo Stordeur (2011, pp. 149-155), donde el enfoque económico del derecho de propiedad se muestra ineficiente, dado que el libre acceso a los derechos de propiedad puede generar fenómenos de aprovechamiento irracionales, por ejemplo, acaparamientos improductivos; y, el segundo, desde la veracidad de los métodos con los que se puede precisar la ocupación originaria para establecer si en realidad ella obedeció al ejercicio de una actividad regular o, si por el contrario, obedeció a una imposición violenta. Aspecto de no poca importancia en Colombia donde, en medio de los conflictos rurales que impulsaron el surgimiento de muchas organizaciones delincuenciales, hubo exceso de desplazamiento, abandono de las propiedades y posesiones e incluso negociaciones de tierra por debajo de precios razonables (Roldán Zuluaga, 2017, p. 141). Y con esto el autor nos lleva a la conclusión de que en Colombia se adoptó una posición intermedia, donde la ocupación constituye el hecho que legitima el acceso a las tierras públicas adjudicables, que son monopolio en cabeza de la Nación y, por tanto, administradas por el Estado.

Siguiendo con las referencias de Parra Cristancho (2017b, p. 111) sobre los orígenes de los derechos de propiedad en Colombia, al parecer estos surgieron como resultado de la fusión de las instituciones del derecho colonial español y de la adopción del Código Francés en 1887. Pero menciona un hito interesante, que extrañamos por qué no se llevó a la práctica posteriormente, y es que menciona que con la Ley del 13 de octubre de 1821^[2] para entonces se intentó la implementación de un mecanismo de validación de la propiedad colonial en la etapa republicana, con el cual debían todos los ciudadanos nacionales o extranjeros residentes en el territorio recientemente libertado, acudir a las oficinas de agrimensura dentro de un plazo de cuatro (4) años, con posterioridad a dicha disposición para denunciar los predios que poseían a fin de ser saneados. Lamentablemente con la adopción del Código Civil en 1887 se ignoró la necesidad de tener precisados los fundamentos de los derechos de propiedad y en cambio se explayó en indicar cómo para garantizar la trasferencia de los derechos de dominio o posesión. Y sólo con la reforma que introdujo la Ley 200 de 1936 aparece el muy necesario proceso administrativo de clarificación de la propiedad que para entonces se tramitaba judicialmente.

1. ¿QUÉ ES EL PROCESO DE CLARIFICACIÓN?

Mucho se ha sostenido que el campo colombiano es el escenario de conflictos relacionados con el uso y tenencia de la tierra y que el aumento de conflictos agrarios y rurales acompañado de la falta de acceso a la justicia por parte de la población campesina incluso llevan a establecer una jurisdicción con especialidad agraria que se dedique exclusivamente a dirimir este tipo de controversias (Guzmán Jiménez, 2021). “La informalidad de la tenencia de la tierra en Colombia ha sido una constante en la dinámica de ocupación del territorio y ha incidido en acentuar la pobreza rural, al ser un factor de exclusión y de inequidad social” (Organización Internacional para las Migraciones, 2016, p. 83). Por esto es importante el proceso de clarificación.

Pero ¿qué es la clarificación? La ANT, hoy la máxima autoridad administrativa en la materia, la ha llegado a definir como la “determinación de la situación jurídica de un baldío ocupado” (Agencia Nacional de Tierras, 2019a). Expresión que concuerda en gran medida con lo señalado en el artículo 2.14.19.6.1. del Decreto 1071 de 2015, del que se desprende que este procedimiento tiene el propósito de clarificar o precisar “la situación jurídica de las tierras desde el punto de vista de la propiedad, para identificar si han salido o no del dominio del Estado y facilitar el saneamiento de la propiedad privada”.

En el Decreto 1465 del año 2013, reglamentario de la Ley 160 de 1994^[3], y precisando los procedimientos administrativos especiales agrarios de clarificación de la propiedad, delimitación o deslinde de las tierras de la Nación, extinción del derecho de dominio, recuperación de baldíos indebidamente ocupados o apropiados, y la reversión de baldíos adjudicados permite definir la clarificación con lo expresado en su artículo 39, de la siguiente manera: es un procedimiento para precisar la situación jurídica de las tierras desde el punto de vista de la propiedad, esto es, para identificar si han salido o no del dominio del Estado y facilitar el saneamiento de la propiedad privada.

La Corte Constitucional en la ya paradigmática Sentencia T-488 (2014a), en el acápite de las órdenes estructurales, expresa que corresponde al Estado administrar y clarificar los bienes baldíos de la Nación. Que la clarificación es el trámite administrativo que precisamente el Estado debe surtir para precisar la situación “de los inmuebles desde el punto de vista de la propiedad, con el fin de determinar si han salido o no del dominio del Estado” y que este procedimiento es lo que permitirá “brindar certeza jurídica y publicidad sobre la naturaleza de las tierras en el país de una forma eficiente”.

2. ANTECEDENTES HISTÓRICOS Y NORMATIVOS

Nuestro ordenamiento jurídico desde muy pronto se ocupó de regular la forma de adquirir los derechos de privados sobre el suelo continental. Se registra que al menos desde 1821 existió el registro de la propiedad inmobiliaria y, desde el año 1882, gracias a la Ley 48, se manifiesta el surgimiento de los primeros esbozos de política pública agraria cuando se definieron normas para proteger los terrenos cultivados por colonos. Al menos desde que se expidió el Decreto Ley 27 de 1906, se definieron mecanismos para estimular el uso de tierra apta para la producción agropecuaria castigando la ociosidad para usarla y allí mismo se empezaron a definir límites expresos que buscan desestimular la concentración de la propiedad rural.

La función social de la propiedad, que persiste en el artículo 58 de la actual Constitución Política de Colombia, irrigó nuestro ordenamiento desde la Ley 200 de 1936, sobre el régimen de tierras. Por cierto, desde entonces se crearon los jueces agrarios, aunque nunca se escogieron o designaron. Pero desde allí se hicieron esfuerzos para implementar normas que se prestaran para interpretar las relaciones de tenencia sobre los bienes rurales y para resolver los conflictos surgidos sobre la tenencia de la tierra (Carvajalino, 2019a). Estos y muchos otros factores, como la apropiación por fuera de los procedimientos y registros legales, la concentración de la propiedad y el continuo deterioro de la calidad de vida del campesino, a lo que hay que agregar la violencia política de la época, llevó a definir lo que se denominó la Reforma Social Agraria en el año 1961 con la Ley 135 (Carvajalino, 2019b).

Si se hace un balance estrictamente legal, las Leyes 200 de 1936, 135 de 1961 y la 160 de 1994 constituyeron, hasta hace poco, el marco normativo para resolver los conflictos sobre tierras, soluciones para su acceso y redistribución de la propiedad. De ese balance se extrae que entre los años 1994 y 2017 se creó una jurisdicción para resolver especializadamente los conflictos sobre la tierra y el aprovechamiento de los recursos naturales —que antes de materializarse fue derogada por el Código General del Proceso— y las actuaciones administrativas agrarias han estado a cargo de tres entidades diferentes (Incora, Incoder, Agencia Nacional de Tierras). Y, como decíamos recientemente, en el año 2017, con la expedición del Decreto Ley 902 se ha terminado de cerrar el marco normativo para resolver los conflictos sobre tierras, con las presiones de los inmuebles que deben seguir siendo patrimonio nacional y con los que se debe llevar a cabo la redistribución de la propiedad rural.

La Constitución Política de Colombia de 1991 refleja tres pilares normativos de regulación sobre tenencia de la tierra agraria: 1. La que precisa la función social y ecológica (artículo 58) no sólo porque impone límites al derecho de dominio a quienes detentan el derecho por su función social, sino porque con ello se garantiza la oferta ambiental necesaria para la actividad agropecuaria, 2. La que impone el acceso progresivo a la propiedad de la tierra en favor de los trabajadores agrarios que carecen de ella (artículo 64) porque exige que el Estado desarrolle una política pública de acceso a quienes vocación y pueden garantizar la seguridad alimentaria de la Nación y 3. La que establece que producción de alimentos goza de una especial protección (artículo 65), en esencia por la misma razón anterior. Con la visión constitucional basada en estos tres pilares, ya se denota la importancia de contar un único procedimiento administrativo que los ejecute. Esta importancia de contar actualmente con un único procedimiento, el que contiene el Decreto Ley 902 de 2017, para acceder y formalizar las tierras agrarias, se puede describir de esta otra manera:

II. EL PROCEDIMIENTO PARA CLARIFICAR LA PROPIEDAD

La Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura (FAO)⁴ vaticina para el 2030 una población mundial de 8300 millones de personas y, por ende, un incremento del 50 % en el consumo de alimentos (Latorre, 2020). Lo cual quiere decir que cada país debe buscar las maneras de garantizar la seguridad alimentaria a su población. Una de esas estrategias es la de aprovechar al máximo y, de la manera más eficiente posible, las extensiones de tierra productiva posible. De ahí la importancia del proceso de clarificación, dentro de la gama de procesos administrativos y judiciales agrarios sobre tenencia y dominio de la tierra rural.

Clarificar la propiedad de las extensiones rurales va permitir que se formalice la tenencia de la tierra para aquellos campesinos que, por diferentes causas, hoy no tienen título traslaticio de pleno dominio y también va permitir que el Estado, irresponsable en la administración de los bienes públicos, confirme la calidad de baldío de otros y los pueda adjudicar para garantizar su dedicación a la producción agropecuaria.

Es importante tener en cuenta cuando se estudie la clarificación y su propósito que lo que esta permite es: 1. Determinar el patrimonio nacional; 2. Precisar los inmuebles de que puede disponer el Estado para emprender las adjudicaciones con destino a la Reforma Agraria; 3. Identificar y alinderar los inmuebles que deben destinarse perennes a la protección o reserva. De ahí que, en relación con el punto 2 haya dicho la Corte Constitucional en Sentencia C-595 (1995a), que la adquisición de las tierras baldías, a diferencia de lo que ocurre en materia civil con los inmuebles en general, no se puede adquirir mediante la prescripción, sino únicamente por la ocupación y posterior adjudicación, previo el cumplimiento de los requisitos establecidos hoy día en el Decreto Ley 902 de 2017. Es por todo esto que no es de poca monta la importancia y el conocer de este procedimiento.

Por todo lo expuesto sobre generalidades del procedimiento para clarificar la propiedad, no podemos perder de vista que el Decreto Ley 902 de 2017 recogió los principios de interpretación y aplicación de las disposiciones que regulan las actuaciones y procedimientos administrativos ya consagrados en la Constitución Política, luego detallados en el artículo 3 de la Ley 1437 de 2011, por el cual se expidió el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. Ciertamente eso se observa en las prescripciones de sus artículos 45 y 46, en cuanto a participación comunitaria y oposiciones, respectivamente. Por esa razón se propiciará el ejercicio participativo de las comunidades, aunque en ningún caso limitará la facultad legal para adoptar decisiones de la Agencia Nacional de Tierras (ANT)⁵, se impone determinar la forma más idónea para garantizar en el territorio la mayor participación (respondiendo a las realidades del territorio) y acorde se habilitará la intervención de los actores de participación en todos los niveles.

1. OBJETO DE ESTE PROCEDIMIENTO

Lo primero es mencionar que el artículo 64 de la Constitución Política de Colombia prescribe:

La interpretación que le dio en algún momento la Corte Constitucional (1995a) fue que este artículo surgió del reconocimiento de los constituyentes a la mayor vulnerabilidad que enfrenta la población rural (por razones económicas, sociales, culturales y otras), y por el reconocimiento a la importancia de promover decididamente el desarrollo del campo.

Como ya se había mencionado, la Corte Constitucional (2014b) precisó que la clarificación es el trámite administrativo, orientado por el Estado para permitir “brindar certeza jurídica y publicidad sobre la naturaleza de las tierras en el país de una forma eficiente”. Un año después de ese pronunciamiento judicial, se expide el Decreto Único Reglamentario 1071 de 2015 que, en su capítulo sexto, en el artículo 2.14.19.6.1., prescribe: “Objeto. El objeto de este procedimiento es clarificar la situación jurídica de las tierras desde el punto de vista de la propiedad, para identificar si han salido o no del dominio del Estado y facilitar el saneamiento de la propiedad privada”. Recordemos que este decreto recogió lo que ya había hecho el Decreto 1465 de 2013, reglamentario de la Ley 160 de 1994.

Ahora, volviendo sobre el contenido constitucional mencionado en el primero párrafo, es pertinente decir que la Corte Constitucional se ha pronunciado varias veces. Por mencionar algunas: en la Sentencia C-595 (1995b), sobre la adjudicación de bienes baldíos como forma de garantizar el acceso a la tierra de la población agraria; en la Sentencia C-536 (1997), cuando se refiere a las razones que justifican limitar la adjudicación a la Unidad Agrícola Familiar; en la Sentencia C-006 (2002), señaló que el derecho al acceso a la tierra es un reconocimiento a una población que ha sido históricamente invisibilizada, y en la Sentencia C-189 (2006), estableció que el fin de este derecho es concretar “[...] la creación de las condiciones materiales que contribuyan a la dignificación de la vida de los trabajadores del campo, mediante su acceso a la propiedad y a los bienes y servicios complementarios requeridos para la explotación de ésta y para su mejoramiento social y cultural [...]”.

2. DESCRIPCIÓN DE LOS RITOS ADMINISTRATIVOS

Es necesario comenzar informando que desde la expedición del Decreto Ley 902 de 2017, sólo existe un procedimiento agrario de carácter administrativo. Es decir que por un solo rito, se adelantan los trámites por la Agencia Nacional de Tierras cuyo objeto sea resolver el derecho real de propiedad, la posesión uso y/o goce sobre los predios rurales.

Aunque como recién reafirmamos que es un solo procedimiento, este tiene variantes dependiendo de si trata sobre inmuebles ubicados en zonas focalizadas o en zonas no focalizadas. Lo cual, por ejemplo, se manifiesta en que a) los procesos, en las primeras zonas, sólo pueden iniciarse de oficio, mientras que en las segundas, se pueden de oficio o por petición de parte; b) para las primeras zonas el procedimiento se enmarcará en el Plan de Ordenamiento Social de la Propiedad Rural (POSPR), para las segundas no es obligatorio; c) en las primeras zonas, los procedimientos deben cumplir todas las fases (administrativas —que explicaremos más adelante— y judicial), en cambio en las no focalizadas, la fase administrativa no contempla la parte o etapa de resultados; d) en las zonas focalizadas se cumplen todos los pasos procesales del procedimiento único y siempre pasarán a etapa judicial, mientras en las zonas no focalizadas los asuntos indicados en los numerales 4, 5, 6, 7 y 10 del artículo 58 del Decreto Ley 902, independientemente de que se hubieren presentado o no oposiciones en el trámite administrativo siempre pasarán a la etapa judicial, salvo que haya habido acuerdo o conciliación (como se puede ver en esta norma, incluye al proceso de clarificación que estamos estudiando).

Lo otro imprescindible de informar, es que el procedimiento de clarificación, acorde con las distinciones que mencionamos previamente sin distinguir entre sí, es sobre predios ubicados en zonas focalizadas o no focalizadas y tiene las siguientes fases⁶: 1. Una fase administrativa (ante la Agencia Nacional de Tierras) y 2. Una fase judicial.

La fase administrativa tiene varias etapas: (a) Una etapa preliminar, que a su vez comprende la formación de expedientes, las visitas de campo al predio, la elaboración del informe jurídico preliminar y la consolidación del Registro de Sujetos del Ordenamiento (RESO).

El Decreto Único Reglamentario del Sector Administrativo Agropecuario, Pesquero y de Desarrollo Rural, adoptado mediante el Decreto 1071 de 2015, en su artículo 2.14.19.2.1. informa que esta etapa tiene el propósito de recaudar el fundamento necesario para decidir si corresponde o no dar inicio a los procedimientos agrarios de clarificación de la propiedad. Esta decisión se adopta mediante auto contra el cual no procede recurso alguno según lo establecido en el artículo 51 Decreto Ley 902 de 2017.

La conformación del expediente se hace con toda la información necesaria para identificar la situación física, jurídica, cartográfica, catastral, de ocupación y explotación del inmueble objeto de la actuación. Y para este efecto la autoridad administrativa podrá consultar y requerir a las entidades que puedan poseer información documental existente sobre el predio, tales como folios de matrícula inmobiliaria, certificados de catastro, planchas de restitución, planos y aerofotografías, inscripciones en registro de predios abandonados o despojados, entre otras. También podrá requerir a los presuntos propietarios, ocupantes o tenedores del fundo o, incluso, a los ocupantes o titulares de derechos de los predios colindantes, para que suministren, aclaren o complementen la información que se tenga sobre el inmueble.

b) Una fase de apertura de procedimiento y apertura de periodo probatorio. El artículo 2.14.19.2.2. del Decreto 1071 de 2015 explica que una vez reunida la información y practicadas las diligencias pertinentes, se hará una evaluación con el fin de establecer si se dan o no las condiciones para iniciar el procedimiento agrario. En esta etapa la ANT debe realizar los levantamientos prediales; se debe rectificar el área y linderos, para lo cual (por sí o por terceros) cuando “advierta diferencias en los linderos y/o área de los predios entre la información levantada en terreno y la que reposa en las bases de datos y/o registro público de la propiedad”⁷; conformar el expediente, que debe ser individualizando cada predio en proceso de clarificación y al cual también se integrarán, otros procesos administrativos de tierras que estén en curso sobre el mismo predio.

El acto administrativo de apertura, que venimos comentando, informará la naturaleza del asunto, la identificación del predio, el contenido del informe técnico jurídico y la orden a la Oficina de Instrumentos Públicos para que registre el acto de apertura en el correspondiente folio de matrícula o que abra un folio nuevo (un indicio de que el resultado de la clarificación es la identificación de un inmueble baldío). Este deberá ser notificado por aviso a los interesados de conformidad con lo establecido en el artículo 67 y siguientes de la Ley 1437 de 2011, o para las notificaciones personales a las que haya lugar. En estos procesos de clarificación del derecho de dominio es fundamental la notificación al presunto propietario y a los titulares de derechos reales principales y accesorios que figuren en el registro de instrumentos públicos⁸. Además, se ordenará publicar la parte resolutiva en la página electrónica de la entidad y del municipio donde se encuentra ubicado el predio y en un medio masivo de comunicación en el territorio, con el fin de publicitar el acto para los terceros que puedan resultar afectados con la actuación. Y se comunica al Ministerio Público, por medio de los procuradores judiciales, sobre lo cual trataremos más adelante en este artículo. La notificación, publicación y comunicación tiene el efecto de hacer traslado a todos los interesados (opositores, posibles poseedores o tenedores) por el término de diez (10) días, dentro del cual podrán aportar o solicitar las pruebas que consideren necesarias.

Ahora, si una vez realizada la evaluación de la información y diligencias no reúnen las condiciones para iniciar el procedimiento agrario, la ANT así lo declarará mediante auto motivado, ordenando el archivo de las actuaciones, el cual se comunicará mediante publicación en la página web y al Ministerio Público⁹.

Si se inicia el procedimiento, se podrá haber apreciado ya, que en esta fase y particularmente en la parte probatoria, adquieren especial importancia las visitas de campo de que trata el artículo 66 del Decreto 902. Estas tendrán por objeto a) realizar el levantamiento de la información física y jurídica del predio; b) se debe poner especial cuidado y documentar toda la información sobre la explotación económica y uso que se aprecie durante las visitas que se esté dando al predio (esto puede incluir ejercicios de cartografía social si se estima necesario); c) recaudar otros medios de prueba (declaraciones y documentos relativos a la ocupación, posesión, tenencia o propiedad de la tierra) e incluso, en caso tal, las oposiciones que se presenten.

El artículo 2.14.19.2.5. del Decreto Único Reglamentario 1071 de 2015 preveía “de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 64 de la Ley 160 de 1994” los recursos que procedían contra las resoluciones que ordenen iniciar los procedimientos de clarificación de la propiedad. Sin embargo, el artículo 64 citado allí fue derogado expresamente por el artículo 82 del Decreto Ley 902. Y este último prevé en el parágrafo del artículo 70 que, si bien este acto administrativo se notifica, comunica y publicita, contra él no procede ningún recurso.

En caso de que se soliciten pruebas dentro del término del traslado ya mencionado, la ANT decretará mediante un acto mismo administrativo las solicitadas o que crea de oficio son pertinentes, útiles y conducentes. Este acto administrativo será notificado por estado y comunicado a las partes, y contra este procede el recurso de reposición también en el marco de lo regulado en la Ley 1437 de 2011^[10]. Eso sí, los costos por la práctica de las pruebas decretadas a petición de parte correrán por quien las solicita. Así, de no pagarse el valor correspondiente a su práctica, se entenderá que el solicitante desiste y se continuará con el proceso. Lo dispuesto en el presente inciso respecto del cobro de la prueba no aplicará a las personas que hayan sido categorizadas en el Registro de Sujetos del Ordenamiento (RESO), como sujetos de acceso a tierras y formalización a título gratuito. Se mantiene, en términos generales, como se regulaba con anterioridad, en el artículo 2.14.19.2.7. del Decreto 1071 de 2015, pues preveía en relación con la carga de la prueba que, en los procedimientos administrativos agrarios de clarificación de la propiedad, esta correspondía como regla general a los particulares. Hoy día, en muchas ocasiones, el Ministerio Público solicita a la ANT que determine la necesidad de adelantar este proceso en virtud de las suspensiones de inscripción de sentencias de pertenencia ordenadas por las Oficinas de Registro y con base también en los seguimientos que hacen los procuradores ambientales y agrarios a la inversión del 1 % de los ingresos corrientes de departamentos y municipios para adquirir predios dentro de las áreas estratégicas para la conservación de los recursos hídricos que abastecen acueductos (artículo 111 de la Ley 99 de 1993) y en cuyo caso la ANT ordena la práctica de pruebas de oficio.

Finalmente, a manera de referencia y para atender las inquietudes sobre aportes probatorios que no requieran verificación en campo, hay que tener en cuenta lo que expresaba el artículo 2.14.19.2.13. del Decreto Único Reglamentario 1076 de 2015. Nos parece que no hay impedimento para que desde el auto que ordena las pruebas y hasta antes de que se convoque la audiencia pública para la presentación de resultados, las partes o terceros puedan aportar pruebas y alegaciones que consideren.

c) Fase de presentación de resultados: