En este texto se intenta compartir la experiencia municipal en Tlalnepantla durante el trienio 2009-2012, aclarando que, como se ha mostrado en el capítulo anterior, este municipio forma parte de los que han padecido la carencia de infraestructura o de personal, sin embargo, como se mostrará, algunas de estas condiciones se fueron superando gracias a condiciones de formación, experiencia de la titular, y por el apoyo del presidente municipal. Así mismo, como en otros municipios de la entidad, el área de acceso a la información constituía un área administrativa intrascendente, pero gracias a que se convirtió en una jefatura de departamento se fue colocando al nivel de una dirección, aunque en la estructura no estuviera reconocida como tal. No obstante, en lo administrativo, es posible que en la gestión 2012-2015 se estén cambiando las condiciones, a fin de que esta área ya no tenga que ser una jefatura de departamento, sino poder alcanzar el nivel operativo de una dirección, pues como también se mostró en el capítulo anterior, esto limita las posibilidades de interacción y atención de otras áreas de la administración pública. Independientemente de esa situación, en este capítulo se abordarán (con base en las experiencias y condiciones administrativas que se han tenido en ésta área) los logros que se obtuvieron por parte de la unidad de información. Muchas de las descripciones que aquí se presentan están relacionadas con las características de los municipios de la muestra del capítulo anterior, tales como las ya mencionadas de estructura jerárquica, carencia de infraestructura, de personal, áreas en las que se solicita mayor información, resistencia de algunos servidores públicos para entregar información, principalmente los servidores públicos habilitados y, en este caso, el apoyo que la titular tuvo del presidente municipal en el sentido de entregar la información que se solicitaba, entre otras cuestiones que veremos más adelante. Un elemento a resaltar es la dinámica que la titular de información generó al tratar de modificar el comportamiento de los funcionarios y lograr que el derecho a la información se fuese integrando a las prácticas rutinarias. Es decir, al influir en la cultura organizacional.

Se presentarán primero gráficas y resultados que se fueron obteniendo con base en los requerimientos de información por parte de la ciudadanía. Desde la implementación o la sistematización de las solicitudes de información a través del sicosiem (que en su momento se denominaba así al sistema automatizado de solicitud de información), las solicitudes eran muy pocas y el número de recursos de revisión era grande, precisamente por el desconocimiento que tenía la gente o por la falta de capacitación en los Ayuntamientos, o por tratarse de una materia relativamente nueva. Muchos servidores públicos desconocían que era no solamente un quehacer más, sino una obligación, de tal manera se pueden observar las gráficas en las cuales se tuvo mayor número de solicitudes. Quiero resaltar también que si se verifica el informe de resultados o el informe que presenta cada año el Instituto de transparencia estatal, el Ayuntamiento de Tlalnepantla ocupa el tercer o cuarto puesto de los municipios con mayores solicitudes de información. Creo que eso es bueno, porque demuestra un interés ciudadano, independientemente del tipo de información que requieran; el recurso de revisión que aparece se debe a que había un servidor público habilitado que no dio respuesta a una solicitud (ahora es titular de la unidad de información en otro municipio). Siempre fuimos insistentes con él porque para nosotros el hecho de que fuera un recurso de revisión no importaba si era procedente o no, era una mala nota, era una obligación que nosotros no estábamos cumpliendo, sin considerar que en su momento fuera resuelto por el pleno del Instituto. Si fuera improcedente no importaría, pero si el número de recursos de revisión aumentaba sería un problema para el municipio porque constituía un incumplimiento de esta obligación. En tal sentido, fuimos tratando de implementar una estrategia para evitar los recursos de revisión.

En la gráfica 1 se pueden observar de manera muy general las áreas de las cuales se solicita mayor información: todo lo que se relaciona con las cuestiones administrativo-financieras en materia de dinero, normalmente lo que tiene que ver con obra pública, dirección de administración, tesorería, recursos públicos son las cuestiones que más solicitudes generaron. Pero también otras relacionadas con salud, educación o desarrollo social tuvieron importancia.

Gráfica 1
Solicitudes de acceso a la información a través del SICOSIEM al 31 de octubre de 2012

Nota: Con la entrada en vigor del Convenio para el Uso del Sistema de Control de Solicitudes de Información del Estado de México (Sicosiem), a partir del 18 de junio de 2007, se recibieron al 31 de octubre de 2012 un total de 1 871 solicitudes de acceso a la información a través de dicho sistema.

En la gráfica 2 se puede observar cómo fue creciendo el derecho al acceso a la información por parte de los solicitantes, desde que se implementó en el Estado de México en 2005. Se puede afirmar que de 2005 a 2012, la ciudadanía ha incrementado su interés por conocer las acciones del gobierno, independientemente de que si la información es reservada o es confidencial, este derecho cada vez está siendo más difundido y eso es un rasgo favorable. Porque la ciudadanía sabe que existe el medio, es una herramienta y a pesar de que algunos servidores piensen que las solicitudes son una forma de “molestar” al gobierno, la realidad es que los funcionarios estamos obligados a proporcionarla.

La siguiente figura muestra los tiempos de respuesta a las solicitudes. Lo que se muestra aquí es satisfactorio porque si bien tenemos como medida, según la normativa, contestar las solicitudes de información en un plazo no mayor a 15 días hábiles, en el Ayuntamiento de Tlalnepantla se implementaron lineamientos o criterios para minimizar ese plazo, es decir, si tenemos 15 días por ley, lo acortamos a 10 días hábiles. Dentro de ese lapso, al séptimo día hábil, enviábamos a las dependencias un recordatorio (si es que no habían contestado) en el que les mencionábamos que aún no habíamos recibido su respuesta: es como cuando a uno se le va a vencer el recibo del teléfono, “solamente te recordamos que está próximo a vencerse tu fecha de pago…”, algo muy similar se hizo en el Ayuntamiento de Tlalnepantla.

Gráfica 2
Solicitudes turnadas por Sujeto Obligado del 5 de junio del 2005 al 31 de octubre del 2012

Nota: Solicitudes turnadas por Sujeto Obligado del 1 de agosto de 2009 al 31 de octubre de 2012.

Pero si al décimo día hábil la unidad de información no enviaba sus respuestas a la oficina de la misma, al día 11 se giraba un oficio con carácter de urgente en el que se requería la información ya de manera obligatoria y esto era con la intervención del presidente municipal y con la participación del contralor interno. En el oficio se le marcaba copia al contralor para que los servidores públicos habilitados o los directores tuviesen la presión y al quedar por escrito no tuvieran pretexto de no contestar por estar ausente, en algún evento o reunión. Porque, finalmente, las reuniones y eventos están programados y dentro de esas programaciones debe haber un espacio para atender las solicitudes de información en el plazo establecido.

Cuando se comenzaron a tomar estas medidas, con el respaldo del presidente municipal y del contralor, las áreas ya no esperaban el oficio el día siete, sino que mandaban la información con mayor anticipación. Sucedía también que el día 10, los funcionarios habilitados pedían mandar el recordatorio, pero iba dirigido para el jefe, pues argumentaban que ya tenían la información, aunque faltaba la firma y esto les ayudaba a ellos mismos a presionar a sus jefes, “mándame el recordatorio, porque mi jefe no está pero que vean por lo menos que sí está…; ya tengo la información, ya nada más falta su firma”. Eso era una conciencia que fuimos generando allí, una parte de responsabilidad compartida, no solamente era la titular de la unidad de información, sino el presidente, el contralor, eran los servidores públicos habilitados: a tenor de que si había responsabilidades, iba a haberlas “en escalerita”, porque la unidad de información no funciona por sí sola: depende de los titulares de las dependencias municipales y en mayor medida de los servidores públicos habilitados. Si no generamos ese grado de compromiso con los servidores públicos, nunca se lograrán respuestas de calidad; en todo caso, vamos a contestar nada más por contestar, lo cual generará una gran cantidad de recursos de revisión. Pero si se empieza a capacitar a la gente, a hacerle mención de que hace tres años, hace seis años…, antes era una molestia para muchos el asunto de la transparencia, ahora deben entender que se trata de una obligación. Se recurrió incluso a la coacción hacia los directores de las áreas, haciéndoles ver que si no cumplían iban a incurrir en responsabilidades administrativas internas, más allá de lo que suceda con el Instituto de transparencia estatal, sino lo que podría suceder al interior del Ayuntamiento.

Por desgracia, de las 19 dependencias con las que cuenta la administración, a 12 se les iniciaron procedimientos administrativos porque no cumplían en tiempo y forma, porque era el día 10, el día 11 y apenas estaban bajando la información, o el día 12 decían: “Licenciada… es que, discúlpeme, se me bloqueó mi computadora” es muy típico, “se fue la luz”, es comprensible, pero a mí en el Instituto de transparencia no me dicen “Oye, se te fue la luz, no te preocupes, mañana respondes”. Es decir, era una responsabilidad compartida en ese sentido, o bien nosotros estábamos al tenor de que nos quedaban cinco días, pero ese lapso de margen que tenía la unidad de información era para revisar las respuestas que emitían los servidores públicos habilitados. Porque muchos de ellos sí estaban capacitados, pero había nuevos servidores públicos que quizá no conocían la forma de presentar la información, entonces el tiempo de margen era para capacitarlos e inducirlos en el tema, y esos cinco días eran también para que la unidad de información revisara con el comité de información.

Muchas veces, enviaban la información con datos personales o información reservada o información confidencial, ahí la responsabilidad en la unidad de información llegaba hasta el Saimex o bien, entregaban copia certificada de la misma y ya nos llegaban los periodicazos porque se juzgaba que se estaban difundiendo datos personales. O porque si llegaba la esposa a pedir copia del talón de pago de un director para demandarles pensiones alimenticias y resulta que lo pedían en copia certificada. Desafortunadamente no era la responsable de la unidad quien tenía que decirlo, pero había una alternativa para hacerlo, vía Saimex, sin embargo esto traía problemas porque algunos funcionarios no estaban dispuestos a escanear a veces miles de páginas. Algunos funcionarios no lo comprendían y no querían hacerlo. Pero finalmente se les obligaba a realizarlo porque es lo que marca la ley. Esa situación poco a poco fue generando mayor compromiso, también generó conflictos y algunos funcionarios se sintieron atacados por la unidad, pero esto sirvió porque ya había información que al quinto día o incluso al tercer día hábil se obtenían las respuestas y además bien hechas, fundamentadas y motivadas, a tal grado que al término de la administración el trabajo de la unidad de información había disminuido. Porque los funcionarios habilitados ya sabían la mecánica de que no teníamos presionarlos para poder contestar, sino que la información llegaba bien y a tiempo, por lo que teníamos un margen de 10 días. (Eso para nosotros fue un gran logro que trajo bastantes beneficios.)

Respecto a los procedimientos administrativos que se mencionaron más arriba, fueron iniciados por la contraloría interna. Las dependencias que menos cumplían eran el Instituto Municipal de la Salud, después Deporte, Secretaría Técnica, la Dirección General de Obras, la Dirección General de Desarrollo Económico, la Dirección de Seguridad Pública y la Secretaría del Ayuntamiento; en algunos casos, no era responsabilidad del habilitado porque la información estaba, la unidad lo podía ver en los archivos electrónicos, pero lo que faltaba eran los oficios firmados por los directores de las áreas.

Más adelante veremos por qué la unidad de información tomó una actitud de tanta rigidez para con los habilitados en el proceso de acceso a la información. (Aquí voy a retomar más adelante la cuestión de los procedimientos.)

A continuación se pueden observar las consultas que hacía la población a través de la página Web. Estas consultas se relacionan con el problema de los procedimientos y falta de cumplimiento. Los procedimientos iban enfocados a la atención general de los requerimientos de la unidad de información, es decir: no importa si eran solicitudes de información pública o bien, requerimientos a través de la página Web; teníamos un apartado que era como una aplicación para recibir mensajes en donde se daba atención ciudadana, pero en el portal de transparencia tuvimos un incremento como tal, respecto a otros años; lo desglosamos por meses respecto a las consultas vía página Web.

Gráfica 3
Acumulado de solicitudes de acceso a la información atendidas de 2005 a 2012

Gráfica 4
Consultas de Información Pública por medio de la página Web, del 1 de enero de 2008 al 31 de octubre de 2012

Había periodos en los que se rebasaban las mil consultas, como se puede observar en la gráfica, pero muchas de esas peticiones tenían características que no se contemplan en la ley, por lo que no todas eran procedentes. Lo que se intentaba era enviar o publicar la información lo más apegado a las necesidades de la ciudadanía o de los solicitantes, sin embargo también hay algunos solicitantes muy difíciles de atender porque pedían información que era necesario procesar y eso no lo contempla la ley. Es en estos casos en los cuales interviene la interpretación de la ley que no lo es para evadir, sino para convencer a la ciudadanía de las razones por las que no entregamos la información. No es por evadir la obligación, sino porque no se cuenta con la información de la forma en que la solicitan. Se entrega, pero de la forma en que se tiene, siempre tratando de cumplir; la tarea de la unidad de información fue no dejar de atender una solicitud de información: era un propósito de la unidad.

En la gráfica 5 se muestran las consultas y recursos de revisión de la administración 2009-2012.

Gráfica 5
Solicitudes ingresadas del 1 de agosto de 2009 al 31 de octubre de 2012

En este caso es posible observar que hubo un incremento de solicitudes en 2011 y con la difusión del derecho de acceso a la información, es de esperar que no disminuya, sino por el contrario, se mantenga el incremento. Esto es bueno porque los que son ahora titulares de las unidades van a tener bastante trabajo. Al cierre de la administración 2009-2012, la unidad dejó al 100% cumplidas y atendidas todas las solicitudes de información; era complicado porque por los plazos que establece la ley, al Instituto estatal no le beneficiaba el cambio de administración. Los plazos seguían o bien se interrumpieron, pero sólo por el periodo decembrino. No obstante, en la unidad de información nos dimos a la tarea de dejar contestadas todas las solicitudes de información, sin importar si algunos de los funcionarios continuaríamos o no con la nueva administración. En el entendido siempre de que los funcionarios no somos dueños de la información, no tenemos por qué destruir nuestras bases de datos (si alguno lo llegara a hacer así, tendrá que trabajar de nuevo para recabar toda la información. Sería de esperar que los nuevos funcionarios continuaran con la tarea con este espíritu de avanzar. Porque se ha avanzado, si se revisara lo que se hace a nivel internacional, se darían cuenta de que se han logrado muchas cosas.

Por otro lado, los municipios fueron evaluados recientemente por el Instituto Mexicano de la Competitividad (imco). Según los resultados, Metepec encabeza el Estado de México como el municipio más transparente en materia financiera o de recaudación. A nosotros nos evaluaron por parte de la Universidad Autónoma del Estado de México (uaeméx) a nivel nacional; de forma general respecto de las obligaciones de transparencia, Tlalnepantla ocupó el cuarto lugar a nivel nacional. Fue un trabajo arduo, nos costó muchísimo actualizar los portales de transparencia, actualizar la presentación de información obligatoria para con el Instituto de transparencia, o bien, para dar cumplimiento a todas las solicitudes y atender los recursos de revisión en tiempo y forma.

En la figura 1 se pueden observar los rubros que calificó la UAEMéx, dentro de los cuales, “transparencia” fue el único que alcanzó la mayor calificación que fue de 1.

Aunque los demás aspectos no fueron cubiertos completamente, el resultado es satisfactorio. Lo que no funcione debe ser corregido sin importar el partido político que llegue al poder. Es necesario encontrar la motivación que se refiere a servir a los ciudadanos, más allá del salario y del partido por el que se trabaje. Y la motivación se relaciona con entender para qué es este trabajo. La motivación debe estar más allá de las exigencias de los jefes y del uso supuesto que los partidos de oposición puedan hacer de la información. Sólo así se puede ayudar a sacar de la opacidad a los municipios.

Figura 1
Clasificación de los municipios

En la figura 2 se resume la evaluación realizada por la UAEMéx en los diferentes aspectos que, como ya mencionamos, no se cubrieron del todo pero arrojan una evaluación satisfactoria.

Figura 2
Posición del municipio

El municipio también fue invitado a encabezar una mesa de trabajo en un seminario en la ciudad de Cartagena de Indias (Colombia). Otros países invitados eran la mayor parte de América Latina, región en la que consideran las experiencias mexicanas como vanguardistas. Aunque a nosotros nos parece que nos falta mucho por hacer, respecto a los otros países de América Latina, parece que vamos avanzados. Sería interesante que ellos vinieran y se dieran cuenta de cómo están México y el Estado de México en realidad, pero en esta ocasión honraron al municipio para ser representante del país en ese evento. (En esa mesa de debate participamos junto con representantes de municipios de: Perú, El Salvador, Venezuela, Ecuador, Paraguay, Uruguay, República Dominicana y Colombia.)

Figura 3
Resultado

Otro de los logros que tuvo la unidad de información, fue la implementación del sistema en gestión de la calidad, gracias al orden que se consiguió tener en la unidad, lo que consideramos innovador porque son muy pocas la unidades de información que cuentan con un sistema de gestión de la calidad de la norma ISO 9001:2008. Esta certificación de calidad se consiguió gracias a que como pudimos reducir los tiempos de respuesta de las solicitudes, luego fue posible documentar todo el procedimiento y someterlo al tamiz de ISO 9000:2008. Esta norma significa mayor calidad en el trabajo, atender las solicitudes en plazos menores, los recursos de revisión en plazos menores, olvidarse de la cuestión de la burocracia (que retrasa los procedimientos y las respuestas a los ciudadanos); considero que esto perjudica a las administraciones.

La administración debería ser capaz de colocarse del lado de la ciudadanía. Tratar de entender sus necesidades y saber que en algún momento, los servidores públicos también somos ciudadanos y no nos gustaría sufrir retrasos en nuestras peticiones de cualquier tipo a la administración. Entender que la transparencia no es una molestia, sino una herramienta para poder documentar nuestras pruebas, para los abogados es una muy buena fuente de información y para los legos también es una fuente para documentar casos porque no es necesario acreditar la personalidad jurídica; cualquiera puede solicitar copias certificadas para poder integrar sus expedientes, sus demandas laborales, civiles, cuestiones de pensión alimenticia. Esto muy pocas personas lo saben, pero quienes lo saben utilizar sacan muy buena partida de ello. Entonces, la transparencia no solamente es una obligación o una molestia, es una herramienta que hay que saber utilizar, tiene muchas vertientes, muchas ambigüedades también en el Estado de México, pero creo que esto se irá corrigiendo.

Es por ello que la unidad se dio a la tarea de implementar el sistema de gestión de la calidad, mediante la cual se realizan auditorías internas. De éstas, se efectuaron dos a todos los funcionarios habilitados, a revisar todas y cada una de sus carpetas de solicitudes de información, de recursos de revisión. Porque en la administración pública persiste el descontrol en la cuestión de la organización de los archivos: “Es que yo no tengo la copia de la contestación del acuse porque se lo quedan en la dirección”; “Pues sí, pero el responsable de transparencia eres tú habilitado; yo no voy a ir a la dirección a que me regale la copia de un acuse, cuando es tu obligación resguardar copia de las contestaciones que estás enviando a la unidad de información”. Esto sucede porque, volviendo al caso del procedimiento administrativo, se inicia porque no se cumple en tiempo, y no se documentó porque no se guardan los acuses de recibido en caso de que se entregue en tiempo y forma. Y no solamente porque hay una persona presionando detrás de ellos, sino porque se deben hacer las cosas bien, de acuerdo a los requerimientos establecidos.

Si retomamos esta experiencia, creo que a todos alguna vez se les ha “traspapelado” un documento, pero si se identifica que existe un problema de control, lo mejor es tratar de resolverlo desde ese punto. En la unidad esto se identificó como uno de los problemas principales. El iniciar procedimientos administrativos a los funcionarios habilitados ayudó a que tuvieran más cuidado en el resguardo de sus documentos y, desde luego, en el cumplimiento de las obligaciones de transparencia. Al parecer, hasta este momento no hay una unidad de información en el Estado de México que cuente con esta certificación. La situación actual, tanto en términos de la Ley como de las peticiones de información han rebasado la capacidad de las unidades, por eso entre mejor orden haya, más fácil será resolver los problemas que se presenten.

Por último, mencionamos sobre las reuniones, la capacitación que tuvimos para la certificación de la norma ISO 9001:2008. Se procuraba siempre hacer partícipes a los funcionarios habilitados, porque sin ellos la unidad de transparencia no funciona. Si estos habilitados no se involucran directamente en los procesos, las unidades de información no van a funcionar. Esto hace que se sientan más tomados en cuenta y además pueden emitir recomendaciones acerca del funcionamiento de la unidad; y de todo el proceso de transparencia como tal.

Conclusión

Es posible señalar, después de presentada esta experiencia, que los problemas de falta de cumplimiento de acceso a la información por parte de los Ayuntamientos, tienen mucha más relación con el funcionamiento interno de la administración, los procesos de gestión, el orden de la información y el apoyo de las autoridades (como el presidente municipal), para que las cosas funcionen.

Más allá de si la ley con la que se cuenta debe ser revisada y modificada, quizá puedan producirse algunos ajustes, lo cierto es que la práctica cotidiana, el involucramiento de los funcionarios habilitados, y a veces hasta las sanciones administrativas, son las que mejor ayudan a que este derecho ciudadano se lleve a cabo.

Es necesario considerar que el papel de las personas que dirigen el Ayuntamiento es importante para conocer hacia dónde se orientan los procesos administrativos, y en este caso, tanto la titular de la unidad como el presidente municipal así como el contralor, apoyaron mucho para que este ejercicio administrativo diera buenos resultados. Esto puede ayudar a que los funcionarios habilitados sientan el compromiso con el derecho a la información y si pueden adoptarlo, entonces podrán responder mejor a todas las solicitudes que les lleguen.

Edición y corrección: Ansberto Horacio Contreras Colín

Diseño, cuidado de la edición, formación y tipografía: Luis Alberto Martínez López

Ilustración de portada:

Primera edición, 2015
D.R. © El Colegio Mexiquense, A. C.
Ex hacienda Santa Cruz de los Patos s/n, Col. Cerro del Murciélago,
Zinacantepec 51350, México
MÉXICO
Página-e: <www.cmq.edu.mx>

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Hecho en México/Made in Mexico

ISBN: 978-607-7761-96-9

Introducción

Cecilia Cadena Inostroza¹

“[…] ahora nuestro peor enemigo está en casa, en casa, me refiero a la ley de transparencia” 2

La transparencia es un término que en los últimos años se ha utilizado como elemento de la noción de democracia. No se conoce hasta la actualidad algún gobierno que se considere democrático, que no esté de acuerdo con la transparencia y que, por tanto, no haya establecido alguna clase de política para instaurarla. El término ha sido muy difundido por los organismos multilaterales como una forma de reducir la incertidumbre en los intercambios económicos, y muchos países lo han adoptado como parte de sus políticas internas.

La transparencia implica, según Bahmueller (1982; cit. por Hood, 2007), que todos los actos oficiales realizados por funcionarios y políticos, deben ser conocidos por todos. Es la razón por la cual esta política se ha concentrado en mecanismos de acceso a la información. Sin embargo, en la puesta en marcha de diversos procedimientos para el acceso a la información, se encuentra una gran variedad de modalidades, que van desde la presentación de sumas y restas, informes oficiales sobre gastos y programas, hasta la entrega de información complejísima sobre actuaciones de los gobiernos. Los problemas que se derivan de estas visiones de la transparencia son diversos; uno es que en la mayor parte de los casos, la información se presenta como un medio para cumplir con la normativa y no con el propósito para el cual el dinero fue entregado, como menciona Merino en este mismo libro.

Otro problema es que la información que aportan los gobiernos, no puede ser codificada y usada por los propios ciudadanos que aportaron los recursos; uno más es que, en la implementación de los mecanismos para acceder a la información, prevalecen problemas en la concepción de la transparencia, pues se entiende como un mandato normativo que por sí mismo podría modificar las prácticas políticas y administrativas.

Estos problemas se derivan de haber otorgado a la transparencia un valor en sí mismo, como señalan Hood y Heald (2007), cuando en realidad se trata de una herramienta para alcanzar distintos objetivos, principalmente el de reducir los comportamientos asociados con la corrupción. Por otro lado, en nombre de la transparencia se pretende que se conozca todo de los gobiernos, sin considerar que el precepto normativo debe ser implementado por organizaciones, y que éstas constituyen entramados de personas con múltiples intereses, los cuales pueden modificar las intenciones de la ley (Arellano, 2008). Además, se han establecido políticas de forma general sin considerar que la transparencia tiene la dimensión normativa que permite “uniformar lo indispensable”, es decir, establecer parámetros y mecanismos mínimos o suficientes como para garantizar en la población el derecho de saber; la otra dimensión es en cuanto política pública, lo que implica tomar en cuenta las características propias de cada gobierno y en consecuencia, de cada organización (Merino, 2006).