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Corrupción en Colombia. Tomo I : corrupción, política y sociedad / Luis Carlos Calixto Rodríguez [y otros] ; Juan Carlos Henao y Carolina Isaza Espinosa (editores). - Bogotá: Universidad Externado de Colombia. 2018.

460 páginas : ilustraciones, gráficos ; 24 cm. (Colección así habla el Externado)

Incluye referencias bibliográficas.

ISBN: 9789587728750

1. Corrupción – Historia – Colombia 2. Corrupción política – Historia – Colombia 3. Medios de comunicación de masas y opinión pública -- Aspectos morales y éticos – Colombia 4. Censura -- Aspectos morales y éticos – Colombia 5. Corrupción administrativa – Colombia 6. Colombia -- política y gobierno -- Opinión pública I. Isaza Espinosa, Carolina, editora II. Henao Pérez, Juan Carlos, 1958- , editor III. Universidad Externado de Colombia IV. Título V. Serie.

364.1323 SCDD 21

Catalogación en la fuente -- Universidad Externado de Colombia. Biblioteca. EAP.

Febrero de 2018

Con la colaboración de la Secretaría de Transparencia del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República.

Imagen de cubierta: El Crudelitatum teatro de los herejes de nuestro tiempo, por Richard Verstegan, año 1587

Prohibida la reproducción o cita impresa o electrónica total o parcial de esta obra, sin autorización expresa y por escrito del Departamento de Publicaciones de la Universidad Externado de Colombia. Las opiniones expresadas en esta obra son responsabilidad de los autores.

CONTENIDO

Estudio introductorio. Hallazgos y conclusiones de los estudios de las ciencias sociales sobre la corrupción y aportes de este libro a esa conversación en Colombia

Percepción de integridad y corrupción en la Policía Nacional de Colombia: una aproximación al tema desde la academia

Hablemos de corrupción. El discurso sobre la corrupción en la opinión pública colombiana

El cierre de los bolsillos de Samuel Moreno Díaz: censura de prensa, denuncias de corrupción y el clan de Rojas Pinilla durante la dictadura

Pañitos de agua tibia. Una mirada local de la corrupción y la anticorrupción en zonas de extracción de recursos naturales no renovables

Medición de la corrupción regional en Colombia: una propuesta de indicadores a partir de registros de organismos de investigación y control

¿Por qué la presencia de las contralorías no disminuye la corrupción en Colombia? Análisis desde la perspectiva de un modelo de agencia

PRESENTACIÓN

Me es grato presentar el nuevo aporte académico que nuestra universidad entrega al país. Se trata de la segunda publicación de la colección “Así habla el Externado”, iniciada en el año 2016 con el tema “Minería y desarrollo”, cuando nuestra casa de estudios festejó los 130 años de su fundación. Ahora, dos años más tarde, en nuestro cumpleaños 132, continuamos la colección con el tema “La corrupción en Colombia”.

Antes de iniciar la presentación de los cuatro tomos que componen esta obra, me permito hacer algunas anotaciones sobre la historia de nuestra casa de estudios, que hoy revalidamos. Al igual que en la presentación de la publicación sobre “Minería y desarrollo”, quiero resaltar aquí algunos aspectos fundacionales del Externado, que están en la base de la forma como se enseña y se investiga en nuestra institución.

Sugiero, al lector que esté interesado en la historia del siglo XIX en Colombia, consultar el libro La luz no se extingue. Historia del primer Externado. 1886-1895. Es otra contribución académica que hacemos en esta fecha, esta vez desde el ámbito de la historia de finales del siglo XIX, cuando nuestro país pasó del periodo del Radicalismo liberal al de la Regeneración. En él se narra, con la fina pluma de nuestro profesor e historiador Juan Camilo Rodríguez Gómez, el origen del Externado, bien ilustrado e incardinado en el contexto político que supuso el advenimiento de la Regeneración, liderada por Rafael Núñez y Miguel Antonio Caro. Dicho cambio se concreta en la célebre frase pronunciada por Núñez el 10 de septiembre de 1885, desde el balcón presidencial, al afirmar que “la Constitución de 1863 ha dejado de existir”. Con ella borraba de un tajo el ideario de nuestros fundadores.

Sin entrar en detalle en el estudio de los profundos cambios que afloraron con la nueva Constitución de 1886 y el Concordato de 1887 —centralismo contra federalismo; Estado confesional contra Estado laico; presidencialismo contra parlamentarismo; estado de sitio como regla normal de funcionamiento del Estado para incrementar el poder presidencial; censura oficial y clerical contra libertad de expresión; control a las publicaciones contra libertad de imprenta; educación universitaria y de colegios conforme con los dogmas y la moral de la religión católica, contra la opción soberana de los principios de cada institución educativa; etc.—, quiero en esta ocasión detenerme brevemente en lo que ocurrió con la educación, lo cual determinó nuestra indeleble identidad externadista. Para ello retomo algunos pasajes del libro citado del profesor Rodríguez.

La llegada de Núñez al poder en 1886 —en su tercera administración— supuso una nueva discusión de los pilares ideológicos que estructuraban la educación nacional, la cual ya había generado posiciones antagónicas entre Bolívar y Santander. Su punto máximo de expresión fue la llamada “polémica o querella benthamista”, originada por las diferentes posiciones que se tuvieron respecto del pensamiento del autor inglés Jeremy Bentham y de su llamada filosofía del utilitarismo, lo cual posteriormente repercutió en el debate acerca de la conveniencia del positivismo de Herbert Spencer.

La querella se reflejó en incontables debates en la prensa escrita, en libros, en cafés, en universidades, en el gobierno mismo, y era una de las que más interesaban a la intelectualidad de la época. En dicha discusión estaba en juego, ni más ni menos, la manera de educar y de pensar en nuestro país. En el fondo, las posiciones giraban en torno de si los jóvenes debían formarse como librepensadores o si debían hacerlo bajo los dogmas de la Iglesia católica. Sin asomo de duda, nuestra casa de estudios fue fiel reflejo de las posiciones que aceptaban la enseñanza del pensamiento moderno y de todas las corrientes doctrinarias. De hecho, mientras en universidades como la Nacional o el Colegio Mayor de Nuestra Señora del Rosario y las de fuera de Bogotá, con la llegada de Núñez al poder —cambiando lo que ocurría en estos centros de estudio con anterioridad—, se prohibió la enseñanza de Bentham y de Spencer, en el Externado se patrocinó la lectura y la utilización de estos y otros pensadores de diferentes disciplinas que mostraban nuevos escenarios para la ciencia y el conocimiento. Mientras en dichas universidades se obligaba a estudiar religión, en el Externado se permitía su estudio para quienes lo solicitaran. Si en aquellas se prohibía el francés por ser el idioma de los pensadores ateos, en el Externado se enseñaba. Y he aquí un dato bien curioso: el 19 de diciembre de 1880, en la sesión solemne de grados de la Universidad Nacional, fundada en 1867 durante el período liberal, fue Núñez, como presidente de la Unión, el que entregó el diploma a Nicolás Pinzón Warlosten, quien a la postre sería nuestro fundador, y a Diego Mendoza Pérez, quien lo reemplazaría en la rectoría.

El gran defensor del utilitarismo e ideólogo del naciente Partido Liberal colombiano, Ezequiel Rojas, mantuvo viva la discusión sobre Bentham hasta su muerte en 1873, influyendo la pléyade de profesores que integrarían la primera generación de docentes del Externado: Santiago Pérez, Salvador Camacho Roldán, Francisco Eustaquio Álvarez, Juan Manuel Rudas —quien salió de la rectoría del Rosario en 1885 al llegar la Regeneración—, entre otros que proporcionaron el sustento ideológico y académico a nuestra casa de estudios. El 15 de febrero de 1886 se inauguró, pues, una institución novedosa para el contexto histórico del momento.

La concepción educativa con la cual nacimos, plenamente vigente 132 años después, se puede resumir en la respuesta que nuestro recordado rector Fernando Hinestrosa diera a la pregunta de cómo y por qué se fundó el Externado. Dijo:

Fue una afortunada iniciativa del doctor Nicolás Pinzón, secundada por el profesorado radical. Expulsados de la Universidad Nacional y del Colegio del Rosario, en razón del confesionalismo religioso-político que instauró en esas instituciones la dictadura de la Regeneración, a raíz de la derrota del radicalismo en la batalla de La Humareda y la abolición de la Constitución de 1863. Aquellos catedráticos y los estudiantes liberales destituidos, encontraron en el Externado, que nació en la miseria, apertura, libertad, tolerancia, a la vez que modernidad y seriedad académicas.

La ardua labor de fundar una institución libertaria en medio de los más enconados opositores reaccionarios se consideraba una enfermedad. Así lo expresaba Nicolás Pontón en una nota en el diario El Recopilador, publicada exactamente un año antes de nuestra fundación, donde arremetía contra la filosofía pluralista:

Los radicales, pues, son el más horrible cáncer de la sociedad, y como el mal ha llegado al último grado, no hay otro remedio que la completa amputación de esos seres cuya putrefacción inficiona el aire. Un solo miembro enfermo que se acerque a la parte sana, llevará inmediato contagio, cosa que debe evitarse a todo trance. Es necesario alejarlos de los puestos públicos y tenerles la compasión a que son acreedores los infelices que padecen el terrible mal de la elefancia… para que fructifique la era de la Regeneración fundamental, tal como la ha concebido el eminente político que hoy nos gobierna con aplauso general.

Se describe así el ambiente de la Regeneración, adverso a las conquistas de todo orden por parte de los radicales, ambiente que se había expresado de tiempo atrás por boca de Miguel Antonio Caro, uno de los redactores principales de la Constitución de 1886, quien así se refería a Ezequiel Rojas el 24 de julio de 1870:

¿Últimamente qué ha salido de las clases del doctor Rojas? Más de un joven hemos conocido que, después de haber recibido su primera educación en un establecimiento cristiano, donde se le ha enseñado a temer y amar a Dios, que es la base de la moral cristiana, y a ser respetuoso y hombre de bien, ha perdido sus buenas costumbres, y hasta el honor y la probidad, estudiando el utilitarismo. Un maestro cristiano nos refiere lo que le ha sucedido y le sucede todos los días con los niños que salen de sus establecimientos creyentes, moderados y agradecidos, para pasar a una clase de legislación por Bentham. A los quince días ya le niegan el saludo, al mes lo miran por sobre el hombro con una sonrisa socarrona y despreciativa. En realidad los mozos que estudian el principio de utilidad se conocen tan de lejos como los ebrios de profesión: casi todos hacen ostentación de su incredulidad, casi todos son pedantes e irrespetuosos.

Se podría decir que la “polémica benthamista” es asunto del pasado. Tristemente no lo es. ¡Cuántas voces de políticos actuales repiten los dichos de Pontón y de Caro! ¡Cuántas voces persisten en una única visión que excluye otras maneras de ver el mundo! ¡Cuánta intolerancia persiste en nuestro medio! ¡Cuánto engreimiento en la defensa de posiciones únicas y cerradas!

Esos “pedantes”, esos “irrespetuosos”, esos “incrédulos” fueron nuestros primeros alumnos que ingresaron al nuevo claustro dispuestos a recibir —como lo siguen estando hoy en día miles de jóvenes que creen en nuestros principios— una educación para la libertad. Su formación se forjó y se sigue forjando bajo unos preceptos republicanos que, a más del pluralismo, del encomio del esfuerzo individual, de la probidad, de la solidaridad con el prójimo, de la austeridad, de la sencillez, de la comunicación y el entendimiento con el otro, suponen la libertad de investigación y de opinión, que también se reflejan en nuestras publicaciones.

Recuerdo finalmente que, en los primeros años de nuestra universidad, a los estudiantes se les imponían en el pecho dos cucardas o escarapelas: cuando llegaban, a los llamados “hijos menores del Externado”, una que contenía la frase Post tenebras spero lucem (Después de las tinieblas, espero la luz); cuando egresaban, a los llamados “hijos mayores del Externado”, una que decía: Lux non occidat (La luz no se extingue). Con ello se quería mostrar que, bajo nuestra formación de ciudadanos libres y pluralistas, se superaban las tinieblas con el estudio que hacía perenne la luz que nunca habría —ni habrá— de extinguirse.

Si bien el tema de la corrupción es sin duda trascendente en las campañas electorales que están iniciando, su estudio trasciende la coyuntura, porque es un mal endémico que se incrustó en la sociedad colombiana y se tornó sistémico e inherente a nuestro actuar social. Ese flagelo grotesco, antiestético, despreciable, antidemocrático, tristemente usual, es una enfermedad de nuestra cultura que se debe superar. Una educación que se respete tiene que inculcar rectitud a la juventud, decoro, creencia en la perfectibilidad humana y optimismo. Es preciso rechazar con vehemencia toda postura dirigida a excusar la corrupción, así fuera en la debilidad del ser humano, y con mayor razón aquellas posiciones dispuestas a ensalzar sin turbación las presuntas cualidades de quienes en ella incurren, supuestas señales inequívocas de empuje y de la “virtuosa” capacidad de construir el propio éxito a como dé lugar. Esas posiciones no son más que el reflejo de la pobreza ética de nuestra sociedad, que se acostumbró a no rechazar con determinación un fenómeno tan despreciable, que se habituó a ser condescendiente por no haber sabido fijar baremos éticos de altura y de rigor. Que quede claro: la corrupción no es de la naturaleza humana, ni en un acto corrupto puede incurrir cualquiera. Ser corrupto supone deficiencias morales e intelectuales básicas que aquejan a quienes toman atajos éticos; a quienes creen en la disponibilidad de dinero aun indecente como sinónimo de éxito y de adulaciones falsas; a quienes dan muestras de un facilismo vital que desestimula el estudio y la superación exigente. Una mente corrupta no es una mente libre, es una mente esclava. Esclava de sí misma y de sus descompuestos cimientos. Es una mente falseada porque degrada y hace perder la integridad de la persona al sustituirla por un estado de desfiguración, denigrante y ominoso. No sobra recordar que grandes sectores y actores de nuestra sociedad transcurren su vida con probidad, sin asomo alguno de ceder a la tentación de incurrir en actos corruptos, y ello prescindiendo de las asperezas de la existencia y, en tantas ocasiones, de la extrema lentitud a la hora de materializar los frutos de sus ingentes esfuerzos. Evoco aquí, como modelo de dignidad personal y honestidad sin mancha, la gran figura de nuestro magnánimo rector Fernando Hinestrosa, cuyo ejemplo seguimos.

La educación es el primer apoyo para superar la crisis ética de la sociedad, y por ello principios fundacionales de nuestra casa de estudios, como los que se viene de exponer, se encuentran vigentes hoy más que nunca. Sigamos pregonando una educación que ataque con reciedumbre cualquiera forma de corrupción, que se presenta en múltiples agendas de diferentes naturalezas, desde el habla coloquial hasta la investigación académica. Busquemos anularla en todos los frentes.

Si se le mira desde la sociología y la psicología social, la corrupción es conducta colectiva, que requiere de por lo menos dos agentes: quien corrompe y quien es corrompido. La dinámica de estas acciones corre paralela a la magnitud de los implicados en ella. No es pensable un corrupto solitario. Si se mira desde la ética, la corrupción está asociada a prácticas de falsificación (muy vigentes en el arte y la academia), a la impostura, en gran medida a la mentira, al daño premeditado, a la hegemonía de intereses particulares sobre valores colectivos. En este sentido, la ética define y valora lo corrupto y, en consecuencia, es la brújula orientadora. Si se le mira desde las ciencias económicas, la corrupción es una acción difícilmente detectable, que afecta a los agentes y estructuras desarticulando la racionalidad de los modelos, deslegitimando los objetivos propuestos, creando una realidad paralela con métodos y resultados no declarados y mantenidos en secreto. Si se le mira desde la vida cotidiana de las personas, la corrupción es interpretada como una expresión de quienes detentan cualquier tipo de poder. Las informaciones periodísticas parecerían confirmarlo. En ese sentido, la corrupción se asume más como un escándalo que como un delito en contra de intereses colectivos. Y también se degrada su magnitud en términos de ineficiencia, burocracia o cualquier mal servicio, haciendo que se mitigue su horrendo efecto. Lo corrupto, como merecedor de castigo, es traición, es un mal encubierto, es un acto colectivo, desviación ética, economía paralela, escándalo noticioso.

¡Que los libros que aquí se publican sean de utilidad para el debate público y las políticas a seguir!

La presente publicación obedece al principio de la libertad de opinión e investigación, por lo que las opiniones responden al criterio de cada uno de sus autores, sin que hubiese mediado injerencia editorial o limitación alguna en el desarrollo de los temas. Los autores fueron autónomos para llegar a sus conclusiones, fruto de las reuniones, mesas de trabajo, intercambio de ideas y socializaciones que tuvieron lugar. Al igual que en el caso del año 2016, esta entrega es un esfuerzo colectivo de todas las unidades académicas de nuestra institución, que de manera transversal realizaron las investigaciones y se leyeron unas a otras. Es una investigación que inició aproximadamente hace dos años y medio y que, por las coincidencias que suele presentar la vida, se ofrece al público cuando, no solo en el país, sino en el mundo, es el tema que genera mayor debate.

Las coordinadoras del proyecto que me acompañaron desde el inicio, Carmen Eloísa Ruiz y Carolina Isaza Espinosa, consultaron a las diferentes facultades y grupos de investigación de la Universidad Externado de Colombia para encontrar a los investigadores que, directa o indirectamente, trabajaran temas tocantes a la corrupción pública y privada. De este ejercicio resultaron numerosas propuestas y un nutrido grupo de colegas, cuyo trabajo desemboca en estos cuatro tomos de investigaciones interdisciplinarias. Esta investigación, aprendiendo de la experiencia anterior con el tema de la minería, se inició con una selección libre de temas por parte de los investigadores de cada facultad; posteriormente, se juntaron en grupos de trabajo los investigadores de diferentes facultades que habían elegido temas similares, con el fin de poder realizar una labor conjunta. Luego, se realizaron reuniones y socializaciones con el fin de enriquecer y fortalecer las ideas de cada artículo. Fueron discutidas todas las hipótesis en un congreso con invitados internacionales, expertos en el tema, y con la asistencia de la comunidad académica, y se implementó un ejercicio de lectura cruzada interna previa a la evaluación de los pares externos. Con esta metodología se buscó garantizar una excelente calidad de cada uno de los escritos que se publican.

Así se llegó a los tomos que de manera general aquí se presentan, ya que cada uno de ellos está prologado de manera particular. El primero, llamado “Corrupción, política y sociedad”, contiene once escritos, que abordan la corrupción desde los medios de comunicación y la opinión pública, desde lo territorial y desde el concepto mismo de corrupción. El segundo, denominado “Enfoques sectoriales sobre corrupción”, se compone también de once ensayos, concentrados en el medio ambiente, en el sector educativo, en la salud y en otros servicios fundamentales, así como en la propiedad intelectual, en la investigación científica y en las nuevas tecnologías. El tercero, cuyo título es “Corrupción privada”, contiene doce capítulos, que analizan el tema en el sector privado desde la ética y las instituciones sociales, así como desde las respuestas y retos que tiene en su relación con el Estado y con las altas esferas empresariales. Finalmente, el cuarto tomo, denominado “Corrupción, Estado e instrumentos jurídicos”, compuesto de catorce escritos, describe la cooptación del Estado por la corrupción, tanto en sus órganos como en sus recursos, a la vez que analiza la insuficiencia del enfoque represivo y las alternativas para superarlo.

Queda en manos de la academia, de los políticos y de la sociedad en general un aporte investigativo sobre uno de los peores males que ha generado nuestra sociedad. Tengo la convicción de que su discusión académica profunda permitirá disponer de elementos para superar el nefasto flagelo.

Estudio introductorio. Hallazgos y conclusiones de los estudios de las ciencias sociales sobre la corrupción y aportes de este libro a esa conversación en Colombia

La corrupción es un tema que ha estado en la agenda pública de forma incremental desde los años noventa. Como campo de estudio, es interdisciplinario: ha sido abordado por la economía, la ciencia política, la filosofía, la psicología, la administración y el derecho, entre otras áreas del conocimiento. Como problema social, la corrupción se ve a través del lente del escándalo. El papel de los medios de comunicación en este fenómeno es muy importante: por un lado, para informar e investigar casos de gran corrupción y, por otro lado, para fomentar la indignación o la apatía ciudadana frente a ellos.

Sin embargo, el estudio de la corrupción desde la academia debe necesariamente distanciarse del enfoque moralista, de la indignación y el escándalo, para analizar el tema de forma objetiva. Este es el reto que enfrentan los trabajos que se recopilan en esta obra.

Siguiendo con la colección Así Habla el Externado, esta obra de cuatro tomos busca contribuir con aportes desde diversas disciplinas al análisis y la comprensión del tema de la corrupción en Colombia. Este primer tomo abarca las miradas de las ciencias sociales sobre la corrupción como un problema que tiene raíces sociales, culturales e históricas y que es percibida por la sociedad de ciertas maneras. Se analizan configuraciones particulares que permiten, facilitan o toleran comportamientos corruptos, y diseños institucionales que intentan limitar el problema.

Los autores utilizan enfoques de la filosofía, la historia, la ciencia política, la economía, la comunicación social y la sociología. Sus investigaciones cubren todo el espectro, desde la reflexión teórico-filosófica hasta el trabajo empírico, cuantitativo y cualitativo. El libro es una muestra de las enormes posibilidades, poco exploradas, de trabajar la corrupción en Colombia desde las ciencias sociales.

Existen importantes trabajos previos sobre la corrupción en Colombia, como los libros de Gabriel Misas¹ y el de Fernando Cepeda Ulloa², además de artículos de Francisco Thoumi, Luis Jorge Garay y otros³. Sin embargo, no se puede decir que este tema haya tenido en Colombia un desarrollo académico suficiente, si se tienen en cuenta las diferentes mediciones del problema en el país⁴, la importancia que le dan los ciudadanos⁵ y el interés mediático y social que despierta⁶. No existían hasta ahora muchos trabajos empíricos sobre aspectos específicos del problema de la corrupción en el contexto nacional, en diferentes regiones, sectores y actores sociales. Esta obra pretende empezar a llenar ese vacío con algunas contribuciones concretas.

Es importante señalar que la corrupción ha sido estudiada de forma creciente por la literatura académica internacional en las últimas décadas⁷. Se pueden encontrar varios grandes temas en esta literatura, la cual proviene sobre todo de la ciencia política y la economía. Se hará a continuación una breve recapitulación de las conclusiones alcanzadas por ellos, para poner en contexto los trabajos de este volumen.

En primer lugar, en la literatura se ha discutido de forma interminable sobre las definiciones de la corrupción y se ha llegado a algunos consensos en este sentido. Esta discusión se tratará en la siguiente sección, “Sobre cómo definir la corrupción”.

Por otra parte, y tal como se discute en la segunda sección de este escrito, hay cuatro grandes temas en la literatura sobre corrupción. Primero, se han estudiado las mediciones de la corrupción y se han discutido sus méritos respectivos y sus evidentes limitaciones⁸. Segundo, se han trabajado los altos costos de la corrupción. Tercero, existen estudios sobre variables correlacionadas con corrupción. Cuarto, hay una creciente literatura sobre las medidas y políticas anticorrupción y su efectividad.

En la tercera sección del estudio se presentarán los contenidos de este primer tomo de la colección sobre la corrupción en Colombia, para motivar y orientar a los lectores en las temáticas y las orientaciones de los valiosos trabajos incluidos.

I. SOBRE CÓMO DEFINIR LA CORRUPCIÓN⁹

No existe un consenso sobre la definición de la corrupción. La definición genérica de la palabra corromper pone de relieve los elementos de alterar, pervertir, echar a perder, depravar, dañar o pudrir algo¹⁰.

En la literatura académica sobre la corrupción existe una corriente dominante que utiliza una definición aceptada por un importante número de autores: “Abuso de cargo o poder delegado para beneficio privado”¹¹. Dentro de esta línea, muchas lecturas equiparan la corrupción exclusivamente al soborno¹². Sin embargo, esa definición ha sido cuestionada por otros autores, de manera que existen numerosos aportes a esta discusión. Para simplificarlos, las definiciones de corrupción se pueden dividir en tres grupos, de acuerdo con la clasificación propuesta por Kurer¹³: según si privilegian el cargo público, el interés público o la opinión pública. Un cuarto grupo se centra en la violación de normas de diversos tipos. Se verán estos elementos a continuación.

Las definiciones centradas en el cargo público se refieren al abuso (o uso indebido) de cargo público para ganancia privada. Esta es la definición más ampliamente utilizada y está relacionada con la teoría de la elección racional¹⁴. Algunas definiciones se mantienen muy cerca de esta primera, pero reemplazan el elemento de cargo público por “poder”; la corrupción sería entonces el uso indebido del poder para beneficio privado. Esta es la definición que han adoptado muchas organizaciones que trabajan con la corrupción, como Transparencia Internacional¹⁵.

Con respecto al elemento de ganancia, esta puede resultar del acto de corrupción y no necesariamente es monetaria; puede tratarse de un avance en la posición, una ganancia de estatus social¹⁶, u otro tipo de recompensa inmaterial¹⁷.

Aquellos enfoques que están más influidos por la ciencia política que por la economía han centrado sus definiciones de corrupción en la existencia de un acto que va en detrimento del interés público: la corrupción se daría cuando alguien con poder actúa para favorecer un interés particular por encima del interés general¹⁸. Villoria señala que detrás de esta definición hay una concepción particular del servicio público como orientado a la búsqueda del interés general, y pierde su sentido si se aplica a personas que no desempeñen un cargo público, pues no tendrían la obligación de perseguir el interés público por encima del particular¹⁹.

A esa discusión hay que agregarle la dificultad de identificar el interés general, sus diferentes versiones rivales que existen en cualquier sociedad y la excesiva amplitud de una definición como la propuesta. Sin embargo, sin ese componente de daño a la sociedad, o a un grupo amplio dentro de esta, o al grupo al que se espera que alguien sirva, el concepto de corrupción queda incompleto.

Como tercera corriente dentro de las definiciones de la corrupción se encuentra la que afirma que lo que se considera corrupción depende de lo que sea así calificado por la opinión pública. Dado que las normas sociales varían en diferentes contextos y las percepciones también varían para un mismo individuo en diversos momentos, esta posición es la más subjetivista y en realidad rehúsa establecer una única definición de la corrupción, dejando el asunto abierto y sometido a fluctuaciones constantes. Las mediciones más aceptadas de la corrupción adoptan este enfoque y se apoyan en las percepciones y definiciones implícitas que cada persona tenga de la corrupción.

Hay un elemento adicional para la definición que es entender la corrupción como violación de normas o reglas, ya sean legales, morales o sociales²⁰. Es importante anotar que no solo las acciones que rompen normas legales son consideradas corruptas; en muchos contextos hay acciones no tipificadas que también se incluyen en esta categoría. Por esto el énfasis en normas morales y sociales que son transgredidas. Esto dejaría sin resolver el caso de las sociedades con corrupción generalizada, en las que la corrupción es la norma informal; pero, en general, existe otra norma formal, interna o externa, que se está violando con los comportamientos categorizados como corruptos.

Estos son entonces todos los elementos que están presentes en las definiciones tradicionales de la corrupción: el haberse alejado de un estándar de lo bueno o la violación de algún tipo de norma; su confinamiento al sector público o al servidor público o su alternativa ampliación a cualquier posición de poder; el componente de abuso o uso indebido y la carga valorativa que lo acompaña; el elemento de ganancia o beneficio con sus varias precisiones; el perjuicio al interés público; y el origen contextual y socialmente construido de los significados.

La combinación de varios de estos elementos se puede observar en definiciones como la de Della Porta y Vanucci: “Aquellas acciones u omisiones que tienen que ver con el uso abusivo de los recursos públicos para beneficios privados, a través de transacciones clandestinas que implican la violación de algún modo de comportamiento”²¹. Esto añade el elemento nuevo de la clandestinidad, muy pertinente tratándose de la corrupción, pues tanto si se acepta que su núcleo es la contravención de estándares o normas como si se parte de ejemplos, se puede comprobar que el secreto y el ocultamiento son necesarios para la corrupción. El segundo elemento nuevo es el reemplazo del concepto de cargo público por el de recursos públicos. También es pertinente la inclusión de acciones y omisiones.

Los elementos que incluyen las definiciones académicas de corrupción son entonces los siguientes:

Sin embargo, es necesario diferenciar entre varios tipos de corrupción para concretar un poco más esta definición general. Por un lado, se puede identificar la corrupción de la sociedad en general, la cual se ha llamado corrupción sistémica o generalizada, en la cual las reglas del juego en la sociedad se han alejado de un estándar de comportamiento ético, y la mayoría de los ciudadanos actúan de forma considerada corrupta en comparación con dicho estándar (de una época anterior o proveniente de un contexto externo a esa sociedad). Por otro lado, existe la corrupción en el contexto de una organización particular (corrupción organizacional), ya sea en el sector público (corrupción pública o institucional) o en el sector privado (corrupción privada). Dentro del sector público, la corrupción puede ser administrativa o política. El cuadro 1 resume esta tipología.

Finalmente, cabe indicar que existen otros conceptos que se pueden traslapar con el de corrupción o, siendo claramente distintos, ocurrir en conjunto con esta, tales como clientelismo²², conflicto de interés y escándalo. Pese a sus relaciones estrechas con la corrupción, esos fenómenos no son objeto de este trabajo.

II. SOBRE OTRAS DISCUSIONES DE LA CORRUPCIÓN

Además de discutir qué se entiende por el concepto de corrupción, en la literatura se han estudiado las mediciones de la corrupción y discutido sus méritos respectivos y sus evidentes limitaciones²³. Dentro de este tema, los estudios sobre percepción de la corrupción han sido predominantes. Este debate ha llevado a comprobar que la corrupción es un concepto particularmente difícil de medir, que la mayoría de las mediciones están apoyadas en las percepciones subjetivas de los ciudadanos y que, dada la naturaleza clandestina del fenómeno, es prácticamente imposible obtener datos objetivos confiables sobre él. Sin embargo, se han propuesto aproximaciones para estudiar el problema, algunas de las cuales son utilizadas en los trabajos de este tomo²⁴.

Por otra parte, la literatura ha abordado los altos costos de la corrupción, en un esfuerzo por demostrar la falsedad de algunas posturas que en los años setenta y ochenta intentaron justificar la corrupción como un elemento necesario y no del todo dañino para la sociedad. Estos esfuerzos han sido muy exitosos, pues se ha probado que la corrupción tiene costos económicos altos (sobre el desarrollo y la eficiencia económica, entre otros)²⁵, costos sociales inadmisibles (sobre la entrega y calidad de bienes y servicios públicos²⁶, el acceso igualitario al Estado, la pobreza y la equidad²⁷, la confianza en los demás y el capital social²⁸) y costos políticos también muy graves (sobre la legitimidad del Estado y de la democracia, la toma de decisiones públicas en pro del interés general y la confianza en las instituciones)²⁹.

Además, numerosos autores, en particular economistas, se han concentrado en el análisis de variables que pueden estar correlacionadas con la corrupción, tal como es medida por organismos internacionales como Transparencia Internacional o el Banco Mundial. En esta línea, se han encontrado relaciones con variables de nivel macro- (económicas, culturales), de nivel meso- (institucionales y organizacionales) y de nivel micro- (individuales, ya sean psicológicas o morales)³⁰. Las conclusiones de estos estudios no son muy dicientes, se contradicen entre sí y han sido cuestionadas por el método de medición de la corrupción que utilizan. Sin embargo, estos ejercicios pueden resultar de interés cuando introducen factores novedosos en el análisis del problema, como en el capítulo 11 de este tomo.

Por último, hay una creciente literatura sobre las medidas anticorrupción y su efectividad. No parece haber evidencia de que las medidas para disminuir la corrupción hayan funcionado en casi ningún caso, y cuando han funcionado, ha sido en periodos muy largos (décadas) y como resultado de reformas del Estado muy profundas, en particular relacionadas con la eliminación del clientelismo y con la transición hacia Estados de tipo weberiano³¹. Estas líneas de investigación muestran la relación ya mencionada entre fenómenos como el clientelismo y la corrupción, pues se ha visto que las reformas dirigidas a limitar el primero e introducir formas de relacionamiento formales e imparciales entre los ciudadanos y el Estado generan impactos en la segunda. Lo mismo se puede decir de las reformas dirigidas a formalizar el servicio civil e introducir “meritocracia”. En los capítulos 5 y 7 se mencionan otras de las conclusiones interesantes de esa discusión sobre los esfuerzos anticorrupción.

Una de las áreas de trabajo prometedoras en este momento en el estudio de los factores individuales que facilitan acciones corruptas proviene de la economía experimental y de las ciencias del comportamiento. Estas áreas utilizan una metodología experimental en laboratorio o en campo, para manipular variables en el entorno de toma de decisión de los individuos y estudiar si estas tienen efectos en el comportamiento deshonesto o en el de violar normas³². Algunas de las conclusiones de estos estudios indican que las personas tienen una motivación intrínseca a ser honestas y actuar de forma ética, pero el entorno, el encuadre de las situaciones y los incentivos inmediatos pueden llevar a tomar decisiones de actuar de forma no ética. Esta es un área de investigación que está pendiente para el caso colombiano y que esperamos se pueda desarrollar en el futuro.

III. SOBRE ESTE TOMO Y LA CORRUPCIÓN EN COLOMBIA

Antes de presentar el contenido de este tomo, es pertinente ponerlo en un breve contexto desde el terreno jurídico y de política pública, para el caso colombiano. Sucesivos gobiernos colombianos han hecho gestos para indicar su interés en el tema de la corrupción, adoptando la visión de los organismos internacionales sobre el problema (dominada principalmente por economistas). En ese sentido, el país ha adoptado algunas fórmulas del Banco Mundial y más recientemente de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE) para aumentar la transparencia y el acceso a la información pública³³, reducir los trámites³⁴, organizar los mecanismos de investigación y sanción³⁵, tipificar delitos y recuperar dineros apropiados de manera indebida³⁶. Sin embargo, no hay prueba de que estos esfuerzos hayan dado un resultado, si se consideran las mediciones disponibles de corrupción³⁷. Tampoco es factible afirmar que no han tenido algún efecto, pero en la medida en que la evidencia de su éxito es ambigua, en el mejor de los casos, o inexistente, en el peor, se debe ser cauteloso con el optimismo.

Cifras recientes muestran que los tipos de corrupción más frecuentes por el número de sanciones son el soborno, la apropiación de bienes públicos, la extorsión y el nepotismo, y entre 2009 y 2016 hubo en total 3966 casos de corrupción registrados en el sistema penal oral acusatorio y 3136 sanciones disciplinarias relacionadas con corrupción³⁸.

Lo cierto es que no hay suficientes datos para saber cómo se comporta la corrupción en el país; solo sabemos que los ciudadanos perciben alta corrupción³⁹ y bajos resultados de los esfuerzos por controlarla⁴⁰. Por esto los trabajos de investigación que se presentan abajo buscan estudiar aspectos específicos del problema de la corrupción en Colombia, para aportar un grano de arena en la comprensión de cómo se percibe, cómo se entiende, cómo se puede medir y enfrentar, aunque sin la pretensión de tener todas las respuestas a un asunto tan complejo.

En esta obra, los autores usan diferentes versiones de las definiciones que ya presentamos; algunos critican precisamente estas definiciones tradicionales y otros se centran específicamente en alguno de los tipos de corrupción mencionados. En el capítulo 4, por ejemplo, se puede encontrar una propuesta de clasificación y priorización de tipos de corrupción organizacional, apoyada en el discurso público sobre esta, para tener mayor claridad a la hora de abordar problemas y soluciones específicas para el caso de Colombia.

De la misma manera, cada capítulo toca al menos una de las temáticas académicas presentadas en las secciones anteriores, ya sea la discusión conceptual sobre las definiciones de la corrupción (capítulos 3, 8 y 9), la problemática de la medición de la corrupción (capítulo 6) y la percepción social de esta (capítulos 1, 2, 3 y 5), las relaciones de la corrupción con otras variables (capítulos 4, 6 y 10) y las medidas para reducir la corrupción (capítulos 5 y 7).

De esta forma, la primera sección se denomina “Percepción de corrupción, medios y opinión pública”, y comprende cuatro capítulos. Los dos primeros tratan de la percepción de corrupción en Colombia. Estos trabajos se inscriben en una tradición respetable de los estudios de cultura política, no solo en Colombia, sino en el ámbito internacional. Sin embargo, su especificidad es centrarse solo en la percepción de corrupción, a diferencia de las grandes encuestas de cultura política⁴¹, que incluyen unas pocas preguntas sobre este tema en medio de muchos otros. El capítulo 1, “Entornos comunicativos y percepción de corrupción en Colombia 2016” presenta el resultado de una encuesta que permite relacionar la percepción de corrupción en Colombia con otras variables de la cultura política y del entorno comunicativo de los ciudadanos. Por su parte, el capítulo 2, “Percepción de integridad y corrupción en la Policía Nacional de Colombia: una aproximación al tema desde la academia”, hace una revisión de estudios de corrupción policial en varios países y adapta una metodología estadounidense para hacer encuestas a miembros de la Policía Nacional en Colombia usando una tipología de comportamientos no éticos en la policía, bajo escenarios hipotéticos.

Estos dos capítulos ofrecen insumos sobre la tolerancia a la corrupción en la sociedad colombiana y los entornos y factores que la hacen permisible para algunos ciudadanos e ilustra la paradoja de un tema que genera a la vez rechazo contundente, en el nivel abstracto, y permisibilidad en ciertos casos concretos o cercanos.

Los siguientes dos capítulos de esta sección analizan el tratamiento de la corrupción en la prensa colombiana. A diferencia del anterior, este tema no ha sido trabajado en el país antes, pero es de suma importancia teniendo en cuenta la relación bien establecida entre la forma en que los medios reportan la corrupción, los escándalos y la percepción que los ciudadanos se forman de este asunto⁴².

Así, en el capítulo 3, “Hablemos de corrupción. El discurso sobre la corrupción en la opinión pública colombiana”, se hace una caracterización de discursos presentes en las columnas de opinión de los principales medios escritos y se revisan también los comentarios de sus usuarios en la versión digital de aquellos. Es claro que diferentes formas de pensar en un problema social pueden tener diversas consecuencias sociales y políticas. Por esta razón, resulta pertinente conocer los discursos racionales sobre la corrupción, en función de causas y consecuencias del problema, pero también identificar los discursos metafóricos, inconscientes casi siempre, sobre el concepto de corrupción, pues en estos se esconden claves para entender las formas de pensar en el problema y de responder a este. El trabajo con metáforas resulta un enfoque prometedor para entender las relaciones entre lenguaje, pensamiento y políticas públicas.

Desde un enfoque diferente, el capítulo 4, “El cierre de los bolsillos de Samuel Moreno Díaz: censura de prensa, denuncias de corrupción y el clan de Rojas Pinilla durante la dictadura”, presenta un trabajo histórico de seguimiento a una sola familia bogotana de la élite política, que ha estado involucrada en casos de corrupción a lo largo del tiempo. La búsqueda de información de archivo sobre casos de corrupción que involucraran a tres generaciones de esta familia lleva a descubrimientos inesperados sobre la relación entre noticias de corrupción y censura de prensa en la historia del país.

En la segunda sección del libro, “La corrupción en el territorio colombiano”, se presentan tres trabajos que estudian las diferencias entre regiones y territorios del país en materia de corrupción. Es muy importante empezar a desagregar los datos sobre corrupción en Colombia, pues se ha visto que las diferencias regionales y municipales son muy importantes, de forma que cada vez tiene menos sentido generalizar comportamientos o tendencias para el país en conjunto.

El capítulo 5, “Pañitos de agua tibia. Una mirada local de la corrupción y la anticorrupción en zonas de extracción de recursos naturales no renovables”, parte de la ciencia política para analizar la corrupción como un problema de acción colectiva, relacionado con el capital social desde “una visión más interaccionista arraigada en la cultura política”⁴³. Como casos regionales se trabajan Córdoba, La Guajira, Meta y Buriticá (Antioquia), con datos de mediciones nacionales y consultas a actores sociales.

En el capítulo 6, “Medición de la corrupción regional en Colombia: una propuesta de indicadores a partir de registros de organismos de investigación y control”, se discute la relevancia de usar datos de procesos judiciales para medir la corrupción y se analizan otras mediciones objetivas que existen en el país, pero se proponen nuevos indicadores usando la información existente sobre procesos de responsabilidad fiscal de las contralorías territoriales y de la Contraloría General de la República. Se establecen relaciones entre las diferentes mediciones, las cuales permiten llegar a conclusiones interesantes y novedosas sobre el comportamiento de los departamentos de Colombia en cuanto a corrupción.

El capítulo 7, “¿Por qué la presencia de las contralorías no disminuye la corrupción en Colombia? Análisis desde la perspectiva de un modelo de agencia”, parte de la teoría económica para analizar la efectividad de los organismos de control fiscal (contralorías) en Colombia. Su modelo es teórico y postula posibles factores que contribuyen a que estos organismos sean más eficaces en su labor de control de la corrupción.

Dentro de las discusiones recientes que se han dado en el país sobre una reforma a las contralorías territoriales, este capítulo y el anterior presentan evidencia concreta de algunos de los problemas que las aquejan y sobre todo de los límites que existen en su capacidad para desarrollar la labor que les fue asignada.

En la sección 3, “Lecturas críticas del concepto de corrupción”, se presentan dos trabajos de tipo teórico y filosófico, en los que se reflexiona sobre la definición del concepto y su apropiación por diferentes actores sociales y su aplicabilidad a diferentes contextos. El tercer trabajo es empírico, pero utiliza correlaciones con variables novedosas, como el machismo y las familias extendidas, para cuestionar la forma tradicional de entender el tema de la corrupción, por lo cual se ha clasificado también como una lectura crítica. Los tres trabajos cuestionan el consenso político y académico en torno a la “corrupción” y la utilización de estas ideas en contextos sociales y culturales más distantes de los occidentales.

Además, los capítulos 9 y 10 tienen en común el interés por teorías biológicas y evolutivas sobre el altruismo nepotista como interpretación alternativa a la de la corrupción para ciertas prácticas sociales.

El capítulo 8, “La corrupción como consecuencia. Actuar en la interfaz individuo-sociedad”, es un trabajo de filosofía sobre el concepto de corrupción, la evolución de su tratamiento desde el auge que tuvo en los años noventa y las diferentes perspectivas para abordarlo, en particular en lo referente a los conflictos desde los intereses individuales y los intereses sociales comunes.