reading

Corrupción en Colombia. Tomo II : enfoques sectoriales sobre corrupción / Óscar A. Alfonso R. [y otros] ; Juan Carlos Henao y David A. Ortiz Escobar (editores). - Bogotá: Universidad Externado de Colombia. 2018.

490 páginas : ilustraciones, gráficos ; 24 cm. (Colección así habla el Externado)

Incluye referencias bibliográficas.

ISBN: 9789587728767

1. Corrupción – Historia – Colombia 2. Corrupción política – Historia – Colombia 3. Recursos hídricos -- Prácticas corruptas -- Colombia 4. Educación -- Prácticas corruptas -- Colombia 5. Corrupción administrativa – Colombia 6. Salud -- Prácticas corruptas – Colombia 7. Redes sociales -- Prácticas corruptas-- Colombia I. Ortiz Escobar, David A., editor II. Henao Pérez, Juan Carlos, 1958- , editor III. Universidad Externado de Colombia IV. Título V. Serie.

364.1323 SCDD 21

Catalogación en la fuente -- Universidad Externado de Colombia. Biblioteca. EAP.

Febrero de 2018

Con la colaboración de la Secretaría de Transparencia del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República.

Imagen de cubierta: Los misterios de la Inquisición y otras sociedades secretas de España, por M. V. de Fereal, año 1845

Impresión y encuadernación: Xpress Estudio Gráfico y Digital S.A.S. - Xpress Kimpres

Prohibida la reproducción o cita impresa o electrónica total o parcial de esta obra, sin autorización expresa y por escrito del Departamento de Publicaciones de la Universidad Externado de Colombia. Las opiniones expresadas en esta obra son responsabilidad de los autores.

Riesgos de corrupción en la adquisición de áreas de interés para acueductos municipales. Obstáculos para lograr una gestión integrada de recursos hídricos

La corrupción en el sector ambiental: un detrimento contra el patrimonio natural

Educación y corrupción. Investigación evaluativa sobre percepciones en el sector educativo

TERCERA PARTE
CORRUPCIÓN EN LA SALUD, SERVICIOS PÚBLICOS Y OTROS SERVICIOS FUNDAMENTALES

Detrimento al erario en el sector de acueductos, y defunciones por enfermedades de origen hídrico: un análisis exploratorio sobre sus vínculos en Colombia, 2001-2015

La corrupción en el servicio de suministro de alimentos a las personas privadas de la libertad

CUARTA PARTE
CORRUPCIÓN, PROPIEDAD INTELECTUAL, INVESTIGACIÓN CIENTÍFICA Y NUEVAS TECNOLOGÍAS

Ciencia, regulación y conflictos de interés: elementos para la definición de un marco normativo en materia de integridad científica

Me es grato presentar el nuevo aporte académico que nuestra universidad entrega al país. Se trata de la segunda publicación de la colección “Así habla el Externado”, iniciada en el año 2016 con el tema “Minería y desarrollo”, cuando nuestra casa de estudios festejó los 130 años de su fundación. Ahora, dos años más tarde, en nuestro cumpleaños 132, continuamos la colección con el tema “La corrupción en Colombia”.

Antes de iniciar la presentación de los cuatro tomos que componen esta obra, me permito hacer algunas anotaciones sobre la historia de nuestra casa de estudios, que hoy revalidamos. Al igual que en la presentación de la publicación sobre “Minería y desarrollo”, quiero resaltar aquí algunos aspectos fundacionales del Externado, que están en la base de la forma como se enseña y se investiga en nuestra institución.

Sugiero, al lector que esté interesado en la historia del siglo XIX en Colombia, consultar el libro La luz no se extingue. Historia del primer Externado. 1886-1895. Es otra contribución académica que hacemos en esta fecha, esta vez desde el ámbito de la historia de finales del siglo XIX, cuando nuestro país pasó del periodo del Radicalismo liberal al de la Regeneración. En él se narra, con la fina pluma de nuestro profesor e historiador Juan Camilo Rodríguez Gómez, el origen del Externado, bien ilustrado e incardinado en el contexto político que supuso el advenimiento de la Regeneración, liderada por Rafael Núñez y Miguel Antonio Caro. Dicho cambio se concreta en la célebre frase pronunciada por Núñez el 10 de septiembre de 1885, desde el balcón presidencial, al afirmar que “la Constitución de 1863 ha dejado de existir”. Con ella borraba de un tajo el ideario de nuestros fundadores.

Sin entrar en detalle en el estudio de los profundos cambios que afloraron con la nueva Constitución de 1886 y el Concordato de 1887 —centralismo contra federalismo; Estado confesional contra Estado laico; presidencialismo contra parlamentarismo; estado de sitio como regla normal de funcionamiento del Estado para incrementar el poder presidencial; censura oficial y clerical contra libertad de expresión; control a las publicaciones contra libertad de imprenta; educación universitaria y de colegios conforme con los dogmas y la moral de la religión católica, contra la opción soberana de los principios de cada institución educativa; etc.—, quiero en esta ocasión detenerme brevemente en lo que ocurrió con la educación, lo cual determinó nuestra indeleble identidad externadista. Para ello retomo algunos pasajes del libro citado del profesor Rodríguez.

La llegada de Núñez al poder en 1886 —en su tercera administración— supuso una nueva discusión de los pilares ideológicos que estructuraban la educación nacional, la cual ya había generado posiciones antagónicas entre Bolívar y Santander. Su punto máximo de expresión fue la llamada “polémica o querella benthamista”, originada por las diferentes posiciones que se tuvieron respecto del pensamiento del autor inglés Jeremy Bentham y de su llamada filosofía del utilitarismo, lo cual posteriormente repercutió en el debate acerca de la conveniencia del positivismo de Herbert Spencer.

La querella se reflejó en incontables debates en la prensa escrita, en libros, en cafés, en universidades, en el gobierno mismo, y era una de las que más interesaban a la intelectualidad de la época. En dicha discusión estaba en juego, ni más ni menos, la manera de educar y de pensar en nuestro país. En el fondo, las posiciones giraban en torno de si los jóvenes debían formarse como librepensadores o si debían hacerlo bajo los dogmas de la Iglesia católica. Sin asomo de duda, nuestra casa de estudios fue fiel reflejo de las posiciones que aceptaban la enseñanza del pensamiento moderno y de todas las corrientes doctrinarias. De hecho, mientras en universidades como la Nacional o el Colegio Mayor de Nuestra Señora del Rosario y las de fuera de Bogotá, con la llegada de Núñez al poder —cambiando lo que ocurría en estos centros de estudio con anterioridad—, se prohibió la enseñanza de Bentham y de Spencer, en el Externado se patrocinó la lectura y la utilización de estos y otros pensadores de diferentes disciplinas que mostraban nuevos escenarios para la ciencia y el conocimiento. Mientras en dichas universidades se obligaba a estudiar religión, en el Externado se permitía su estudio para quienes lo solicitaran. Si en aquellas se prohibía el francés por ser el idioma de los pensadores ateos, en el Externado se enseñaba. Y he aquí un dato bien curioso: el 19 de diciembre de 1880, en la sesión solemne de grados de la Universidad Nacional, fundada en 1867 durante el período liberal, fue Núñez, como presidente de la Unión, el que entregó el diploma a Nicolás Pinzón Warlosten, quien a la postre sería nuestro fundador, y a Diego Mendoza Pérez, quien lo reemplazaría en la rectoría.

El gran defensor del utilitarismo e ideólogo del naciente Partido Liberal colombiano, Ezequiel Rojas, mantuvo viva la discusión sobre Bentham hasta su muerte en 1873, influyendo la pléyade de profesores que integrarían la primera generación de docentes del Externado: Santiago Pérez, Salvador Camacho Roldán, Francisco Eustaquio Álvarez, Juan Manuel Rudas —quien salió de la rectoría del Rosario en 1885 al llegar la Regeneración—, entre otros que proporcionaron el sustento ideológico y académico a nuestra casa de estudios. El 15 de febrero de 1886 se inauguró, pues, una institución novedosa para el contexto histórico del momento.

La concepción educativa con la cual nacimos, plenamente vigente 132 años después, se puede resumir en la respuesta que nuestro recordado rector Fernando Hinestrosa diera a la pregunta de cómo y por qué se fundó el Externado. Dijo:

Fue una afortunada iniciativa del doctor Nicolás Pinzón, secundada por el profesorado radical. Expulsados de la Universidad Nacional y del Colegio del Rosario, en razón del confesionalismo religioso-político que instauró en esas instituciones la dictadura de la Regeneración, a raíz de la derrota del radicalismo en la batalla de La Humareda y la abolición de la Constitución de 1863. Aquellos catedráticos y los estudiantes liberales destituidos, encontraron en el Externado, que nació en la miseria, apertura, libertad, tolerancia, a la vez que modernidad y seriedad académicas.

La ardua labor de fundar una institución libertaria en medio de los más enconados opositores reaccionarios se consideraba una enfermedad. Así lo expresaba Nicolás Pontón en una nota en el diario El Recopilador, publicada exactamente un año antes de nuestra fundación, donde arremetía contra la filosofía pluralista:

Los radicales, pues, son el más horrible cáncer de la sociedad, y como el mal ha llegado al último grado, no hay otro remedio que la completa amputación de esos seres cuya putrefacción inficiona el aire. Un solo miembro enfermo que se acerque a la parte sana, llevará inmediato contagio, cosa que debe evitarse a todo trance. Es necesario alejarlos de los puestos públicos y tenerles la compasión a que son acreedores los infelices que padecen el terrible mal de la elefancia… para que fructifique la era de la Regeneración fundamental, tal como la ha concebido el eminente político que hoy nos gobierna con aplauso general.

Se describe así el ambiente de la Regeneración, adverso a las conquistas de todo orden por parte de los radicales, ambiente que se había expresado de tiempo atrás por boca de Miguel Antonio Caro, uno de los redactores principales de la Constitución de 1886, quien así se refería a Ezequiel Rojas el 24 de julio de 1870:

¿Últimamente qué ha salido de las clases del doctor Rojas? Más de un joven hemos conocido que, después de haber recibido su primera educación en un establecimiento cristiano, donde se le ha enseñado a temer y amar a Dios, que es la base de la moral cristiana, y a ser respetuoso y hombre de bien, ha perdido sus buenas costumbres, y hasta el honor y la probidad, estudiando el utilitarismo. Un maestro cristiano nos refiere lo que le ha sucedido y le sucede todos los días con los niños que salen de sus establecimientos creyentes, moderados y agradecidos, para pasar a una clase de legislación por Bentham. A los quince días ya le niegan el saludo, al mes lo miran por sobre el hombro con una sonrisa socarrona y despreciativa. En realidad los mozos que estudian el principio de utilidad se conocen tan de lejos como los ebrios de profesión: casi todos hacen ostentación de su incredulidad, casi todos son pedantes e irrespetuosos.

Se podría decir que la “polémica benthamista” es asunto del pasado. Tristemente no lo es. ¡Cuántas voces de políticos actuales repiten los dichos de Pontón y de Caro! ¡Cuántas voces persisten en una única visión que excluye otras maneras de ver el mundo! ¡Cuánta intolerancia persiste en nuestro medio! ¡Cuánto engreimiento en la defensa de posiciones únicas y cerradas!

Esos “pedantes”, esos “irrespetuosos”, esos “incrédulos” fueron nuestros primeros alumnos que ingresaron al nuevo claustro dispuestos a recibir —como lo siguen estando hoy en día miles de jóvenes que creen en nuestros principios— una educación para la libertad. Su formación se forjó y se sigue forjando bajo unos preceptos republicanos que, a más del pluralismo, del encomio del esfuerzo individual, de la probidad, de la solidaridad con el prójimo, de la austeridad, de la sencillez, de la comunicación y el entendimiento con el otro, suponen la libertad de investigación y de opinión, que también se reflejan en nuestras publicaciones.

Recuerdo finalmente que, en los primeros años de nuestra universidad, a los estudiantes se les imponían en el pecho dos cucardas o escarapelas: cuando llegaban, a los llamados “hijos menores del Externado”, una que contenía la frase Post tenebras spero lucem (Después de las tinieblas, espero la luz); cuando egresaban, a los llamados “hijos mayores del Externado”, una que decía: Lux non occidat (La luz no se extingue). Con ello se quería mostrar que, bajo nuestra formación de ciudadanos libres y pluralistas, se superaban las tinieblas con el estudio que hacía perenne la luz que nunca habría —ni habrá— de extinguirse.

Si bien el tema de la corrupción es sin duda trascendente en las campañas electorales que están iniciando, su estudio trasciende la coyuntura, porque es un mal endémico que se incrustó en la sociedad colombiana y se tornó sistémico e inherente a nuestro actuar social. Ese flagelo grotesco, antiestético, despreciable, antidemocrático, tristemente usual, es una enfermedad de nuestra cultura que se debe superar. Una educación que se respete tiene que inculcar rectitud a la juventud, decoro, creencia en la perfectibilidad humana y optimismo. Es preciso rechazar con vehemencia toda postura dirigida a excusar la corrupción, así fuera en la debilidad del ser humano, y con mayor razón aquellas posiciones dispuestas a ensalzar sin turbación las presuntas cualidades de quienes en ella incurren, supuestas señales inequívocas de empuje y de la “virtuosa” capacidad de construir el propio éxito a como dé lugar. Esas posiciones no son más que el reflejo de la pobreza ética de nuestra sociedad, que se acostumbró a no rechazar con determinación un fenómeno tan despreciable, que se habituó a ser condescendiente por no haber sabido fijar baremos éticos de altura y de rigor. Que quede claro: la corrupción no es de la naturaleza humana, ni en un acto corrupto puede incurrir cualquiera. Ser corrupto supone deficiencias morales e intelectuales básicas que aquejan a quienes toman atajos éticos; a quienes creen en la disponibilidad de dinero aun indecente como sinónimo de éxito y de adulaciones falsas; a quienes dan muestras de un facilismo vital que desestimula el estudio y la superación exigente. Una mente corrupta no es una mente libre, es una mente esclava. Esclava de sí misma y de sus descompuestos cimientos. Es una mente falseada porque degrada y hace perder la integridad de la persona al sustituirla por un estado de desfiguración, denigrante y ominoso. No sobra recordar que grandes sectores y actores de nuestra sociedad transcurren su vida con probidad, sin asomo alguno de ceder a la tentación de incurrir en actos corruptos, y ello prescindiendo de las asperezas de la existencia y, en tantas ocasiones, de la extrema lentitud a la hora de materializar los frutos de sus ingentes esfuerzos. Evoco aquí, como modelo de dignidad personal y honestidad sin mancha, la gran figura de nuestro magnánimo rector Fernando Hinestrosa, cuyo ejemplo seguimos.

La educación es el primer apoyo para superar la crisis ética de la sociedad, y por ello principios fundacionales de nuestra casa de estudios, como los que se viene de exponer, se encuentran vigentes hoy más que nunca. Sigamos pregonando una educación que ataque con reciedumbre cualquiera forma de corrupción, que se presenta en múltiples agendas de diferentes naturalezas, desde el habla coloquial hasta la investigación académica. Busquemos anularla en todos los frentes.

Si se le mira desde la sociología y la psicología social, la corrupción es conducta colectiva, que requiere de por lo menos dos agentes: quien corrompe y quien es corrompido. La dinámica de estas acciones corre paralela a la magnitud de los implicados en ella. No es pensable un corrupto solitario. Si se mira desde la ética, la corrupción está asociada a prácticas de falsificación (muy vigentes en el arte y la academia), a la impostura, en gran medida a la mentira, al daño premeditado, a la hegemonía de intereses particulares sobre valores colectivos. En este sentido, la ética define y valora lo corrupto y, en consecuencia, es la brújula orientadora. Si se le mira desde las ciencias económicas, la corrupción es una acción difícilmente detectable, que afecta a los agentes y estructuras desarticulando la racionalidad de los modelos, deslegitimando los objetivos propuestos, creando una realidad paralela con métodos y resultados no declarados y mantenidos en secreto. Si se le mira desde la vida cotidiana de las personas, la corrupción es interpretada como una expresión de quienes detentan cualquier tipo de poder. Las informaciones periodísticas parecerían confirmarlo. En ese sentido, la corrupción se asume más como un escándalo que como un delito en contra de intereses colectivos. Y también se degrada su magnitud en términos de ineficiencia, burocracia o cualquier mal servicio, haciendo que se mitigue su horrendo efecto. Lo corrupto, como merecedor de castigo, es traición, es un mal encubierto, es un acto colectivo, desviación ética, economía paralela, escándalo noticioso.

¡Que los libros que aquí se publican sean de utilidad para el debate público y las políticas a seguir!

La presente publicación obedece al principio de la libertad de opinión e investigación, por lo que las opiniones responden al criterio de cada uno de sus autores, sin que hubiese mediado injerencia editorial o limitación alguna en el desarrollo de los temas. Los autores fueron autónomos para llegar a sus conclusiones, fruto de las reuniones, mesas de trabajo, intercambio de ideas y socializaciones que tuvieron lugar. Al igual que en el caso del año 2016, esta entrega es un esfuerzo colectivo de todas las unidades académicas de nuestra institución, que de manera transversal realizaron las investigaciones y se leyeron unas a otras. Es una investigación que inició aproximadamente hace dos años y medio y que, por las coincidencias que suele presentar la vida, se ofrece al público cuando, no solo en el país, sino en el mundo, es el tema que genera mayor debate.

Las coordinadoras del proyecto que me acompañaron desde el inicio, Carmen Eloísa Ruiz y Carolina Isaza, consultaron a las diferentes facultades y grupos de investigación de la Universidad Externado de Colombia para encontrar a los investigadores que, directa o indirectamente, trabajaran temas tocantes a la corrupción pública y privada. De este ejercicio resultaron numerosas propuestas y un nutrido grupo de colegas, cuyo trabajo desemboca en estos cuatro tomos de investigaciones interdisciplinarias. Esta investigación, aprendiendo de la experiencia anterior con el tema de la minería, se inició con una selección libre de temas por parte de los investigadores de cada facultad; posteriormente, se juntaron en grupos de trabajo los investigadores de diferentes facultades que habían elegido temas similares, con el fin de poder realizar una labor conjunta. Luego, se realizaron reuniones y socializaciones con el fin de enriquecer y fortalecer las ideas de cada artículo. Fueron discutidas todas las hipótesis en un congreso con invitados internacionales, expertos en el tema, y con la asistencia de la comunidad académica, y se implementó un ejercicio de lectura cruzada interna previa a la evaluación de los pares externos. Con esta metodología se buscó garantizar una excelente calidad de cada uno de los escritos que se publican.

Así se llegó a los tomos que de manera general aquí se presentan, ya que cada uno de ellos está prologado de manera particular. El primero, llamado “Corrupción, política y sociedad”, contiene once escritos, que abordan la corrupción desde los medios de comunicación y la opinión pública, desde lo territorial y desde el concepto mismo de corrupción. El segundo, denominado “Enfoques sectoriales sobre corrupción”, se compone también de once ensayos, concentrados en el medio ambiente, en el sector educativo, en la salud y en otros servicios fundamentales, así como en la propiedad intelectual, en la investigación científica y en las nuevas tecnologías. El tercero, cuyo título es “Corrupción privada”, contiene doce capítulos, que analizan el tema en el sector privado desde la ética y las instituciones sociales, así como desde las respuestas y retos que tiene en su relación con el Estado y con las altas esferas empresariales. Finalmente, el cuarto tomo, denominado “Corrupción, Estado e instrumentos jurídicos”, compuesto de catorce escritos, describe la cooptación del Estado por la corrupción, tanto en sus órganos como en sus recursos, a la vez que analiza la insuficiencia del enfoque represivo y las alternativas para superarlo.

Queda en manos de la academia, de los políticos y de la sociedad en general un aporte investigativo sobre uno de los peores males que ha generado nuestra sociedad. Tengo la convicción de que su discusión académica profunda permitirá disponer de elementos para superar el nefasto flagelo.

Este tomo presenta un conjunto de investigaciones que reflexionan sobre las causas y las consecuencias de la corrupción en sectores concretos. Algunos capítulos tratan sobre casos de corrupción que tienen efectos evidentes y que van más allá de la suma de los montos de defraudación al Estado. Otros capítulos se enfocan en sectores donde los efectos de la corrupción son más indeterminados o solo se concretarán en el largo plazo. Las causas de la corrupción en los casos que se presentan en este tomo están tanto en las instituciones formales como informales, esto es, tanto en las leyes escritas y el marco constitucional como en las normas informales y la cultura. Esperamos que el enfoque sectorial que aquí se propone sea un insumo valioso en la confección de políticas públicas anticorrupción en Colombia.

Según las últimas encuestas de opinión, la corrupción es señalada por los colombianos como uno de los problemas más importantes del país¹. Los medios de comunicación han concentrado su atención en los recientes casos de corrupción, lo que ha contribuido a que este tema se localice en lo más alto de la agenda pública². Esta preocupación de la opinión pública no se debe solamente a casos con amplia resonancia internacional, como el de los sobornos pagados por la multinacional brasileña Odebrecht³, sino a un conjunto de casos nacionales de corrupción política y administrativa⁴ que salpican también a los organismos de investigación⁵ y control⁶ y a la rama judicial⁷. La indignación que han suscitado estos escándalos ha dado pie a diversos análisis en los que la corrupción se describe como “lacra social” o como un “cáncer que hizo metástasis”⁸. A pesar de esta adjetivación abundante y de ser la corrupción uno de los temas de la contienda electoral en el posconflicto, nuestra comprensión sobre sus causas y consecuencias, específicamente en el contexto colombiano, es notablemente limitada⁹. Con el objetivo de llenar este vacío, este tomo propone un enfoque sectorial sobre las causas y consecuencias de la corrupción en diferentes ámbitos como la educación, la salud y los servicios públicos.

El propósito de este tomo no es zanjar los grandes debates alrededor del tema de la corrupción, sino más bien aportar a la discusión mediante un análisis de sectores concretos. Este enfoque es provechoso por dos razones: primero, porque es posible que determinar los efectos de la corrupción tenga sentido en campos específicos pero que el concepto de “consecuencias generales de la corrupción” no tenga mucho interés práctico. Segundo, porque las reformas enfocadas a disminuir la corrupción o a paliar sus efectos más graves pueden ser más efectivas si se analiza el marco institucional —formal e informal— de cada sector. Como quedará claro más adelante, las causas y efectos de la corrupción dependen de los diferentes contextos analizados. Por ejemplo, por los actores involucrados y su arquitectura institucional, no es lo mismo la corrupción en el sistema de salud que en el ámbito de la regulación ambiental.

En este estudio introductorio no se propondrá ninguna definición restrictiva de corrupción, sino que adoptaremos una visión flexible, que depende de la aproximación de cada investigación. Algunos autores se enfocan en la corrupción pública o administrativa, entendida como todas aquellas conductas que atentan contra los recursos públicos o contra la efectividad de las políticas públicas, y que tienen como motivación principal la búsqueda de un interés privado¹⁰. Otros autores adoptan una visión más amplia de la corrupción que incluye el lobby, los conflictos de intereses y el uso de información privilegiada¹¹.

Por muchos años persistió en la literatura y en la opinión pública la noción de que la corrupción podía llegar a ser eficiente, ya que esta “lubrica al sistema” y da mayor fluidez a las actividades del sector privado y al ejercicio de derechos ciudadanos. Por ejemplo, pagar sobornos a cambio de permisos para desarrollar alguna actividad económica es preferible a no desarrollarla del todo, o hacer pagos irregulares para acceder a algún servicio ofrecido por el Estado es preferible a no recibirlo. Colin Leys, crítico de la visión moralista de la corrupción, argumentaba:

Donde la burocracia es tanto complicada como ineficiente, la provisión de incentivos personales a los burócratas para simplificar el papeleo puede ser la única forma de acelerar el establecimiento de una nueva compañía. En este caso es razonable desear que la burocracia sea simple y más eficiente, pero no es razonable argumentar que el soborno por sí mismo es un obstáculo a la iniciativa privada¹².

A pesar de que determinar con precisión los efectos de la corrupción presenta retos empíricos —a causa de los problemas de medición del fenómeno y la dificultad de aislar relaciones causales—, ha emergido un consenso en la literatura reciente que desacredita la hipótesis de la corrupción como lubricante del sistema político y administrativo¹³. Algunos autores como Paolo Mauro han señalado que la corrupción —medida con índices de percepción subjetiva— disminuye el nivel de inversión y por esta vía reduce el crecimiento económico¹⁴. Susan Rose-Akerman, por su parte, argumenta que la corrupción distorsiona la asignación de recursos de la economía en general y del sector público en particular, además de reducir la calidad de los servicios públicos¹⁵.

Parte de la argumentación de estos autores radica en que, aunque es posible que una transacción corrupta específica sea eficiente, la suma de decisiones individuales que privilegian la corrupción por lo general da como resultado situaciones socialmente ineficientes. De esta manera, Fisman y Golden afirman:

Podríamos sumar todos los sobornos pagados —desde cantidades pequeñas hasta la gran corrupción— pero aún así no estaríamos capturando el impacto total de la corrupción. Esto es debido a que, si los sobornos son una práctica generalizada, se cambia la manera en la que la sociedad se organiza. Ocurrirían varios tipos de distorsiones políticas y económicas que dañan el bien común y conducen a una mayor corrupción¹⁶.

¿Debemos entender entonces la corrupción como un instrumento para que los individuos y empresas se relacionen de forma eficiente con el Estado o como una conducta reprochable que acarrea importantes costos sociales? Acemoglu y Verdier proponen una forma intermedia y realista de abordar esta pregunta¹⁷. De acuerdo con su modelo, cualquier política pública crea oportunidades de corrupción al darles cierto poder a burócratas e instituciones públicas. Sin embargo, anular la corrupción no es un fin en sí mismo, y resultaría muy costoso porque requeriría invertir más recursos en vigilancia y persecución a los corruptos. Por tanto, idealmente el Gobierno debería escoger un nivel y una forma de intervención que igualara los costos y beneficios marginales de esta, teniendo en cuenta los riesgos de corrupción de cada política o tipo de intervención.

Un corolario de la conclusión de Acemoglu y Verdier es que estudiar los efectos de la corrupción tiene más sentido si se hace de forma sectorial y no de manera global. En efecto, las políticas públicas difieren en sus beneficios sociales, en sus riesgos de corrupción y en la facilidad de controlar estos riesgos. De ahí la importancia del ejercicio realizado en algunos capítulos de este volumen, en los que se abordan los efectos de la corrupción en sectores concretos. Estos efectos pueden ser evidentes y visibles en el corto plazo (A), o pueden ser difíciles de determinar, en parte porque solo se concretarán en el largo plazo (por ejemplo, los costos que la sociedad tiene que asumir por la corrupción en el sistema de salud o en la gestión de los recursos naturales) (B).

En algunos sectores, la corrupción tiene efectos evidentes e identificables en el corto plazo, que van más allá de la simple suma aritmética de la defraudación al erario. Este tomo presenta dos de estos casos: 1) las consecuencias sobre las muertes por enfermedades gastrointestinales a causa de la corrupción en el sector de acueductos y 2) la violación de derechos fundamentales a las personas privadas de la libertad como consecuencia de la corrupción en la contratación de alimentos.

1. MUERTES POR ENFERMEDADES GASTROINTESTINALES Y CORRUPCIÓN EN EL SECTOR DE ACUEDUCTOS

Óscar Alfonso, Pedro Ignacio Bernal, Natalia Arroyave y Sandra Coral estudian la relación entre el detrimento al erario en el sector de acueductos y las defunciones no fetales atribuibles a enfermedades transmisibles por agua contaminada¹⁸. Según los autores, “tal detrimento produce efectos negativos… lacerando la posibilidad de universalización del servicio y la calidad físico-química, organoléptica y bacteriológica del agua que se distribuye”. Usando cifras proporcionadas por la Auditoría General de la República sobre procesos de responsabilidad fiscal en el periodo 1998-2013, los autores llegan a dos grandes conclusiones: primero, el detrimento municipal en el sector de acueductos representa el 4,3 % de todos los casos de responsabilidad fiscal, ocupando el tercer lugar después de los sectores de salud y educación; y segundo, un 6,5 % del valor del presunto detrimento en el periodo analizado corresponde a este sector¹⁹.

Si bien no todas las muertes por enfermedades gastrointestinales se deben a la mala calidad del suministro de agua, los autores encuentran que, controlando por factores como el tipo de prestador del servicio, la incidencia de pobreza multidimensional y la distancia al núcleo metropolitano más próximo, el hecho de haber tenido algún proceso fallado con responsabilidad fiscal relacionado con el sector de acueductos eleva de manera significativa la probabilidad de que existan defunciones no fetales por gastroenteritis en los municipios del país. Los autores finalmente se preguntan si a los responsables de estos detrimentos “les cabe la imputación de alguna responsabilidad por las defunciones no fetales por enfermedades gastrointestinales originadas en la ausencia del servicio o su mala calidad”. En efecto, los responsables de detrimento al erario en este sector atentan contra el derecho a la vida porque “la gastroenteritis no es un hecho fortuito sino que es deliberadamente causada por su intervención dolosa”.

2. VIOLACIÓN DE DERECHOS FUNDAMENTALES A LAS PERSONAS PRIVADAS DE LA LIBERTAD COMO CONSECUENCIA DE LA CORRUPCIÓN EN LA CONTRATACIÓN DE ALIMENTOS

Uno de los casos de corrupción que más ha tenido cubrimiento mediático ha sido el conjunto de irregularidades en el Programa de Alimentación Escolar (PAE). De acuerdo con algunos órganos de control y el Ministerio de Educación, se han detectado irregularidades en la ejecución del programa en varios departamentos del país²⁰ que ponen en riesgo su sostenibilidad. Sin embargo, existen otros sectores donde la corrupción en la contratación de servicios de alimentación de parte del Estado tiene consecuencias evidentes, por ejemplo en la contratación de alimentos destinados a personas privadas de la libertad, objeto de estudio del capítulo de Angélica Pardo, “La corrupción en el servicio de suministro de alimentos a las personas privadas de la libertad”.

La autora subraya la condición de “especial vulnerabilidad” de las personas privadas de la libertad, puesto que están sometidas a una “relación especial de sujeción”. En efecto, estos individuos dependen directamente del Estado para procurar sus medios básicos de subsistencia. La corrupción en las compras de alimentos o raciones para los internos les viola los derechos fundamentales, en tanto “la privación de alimentos y el hambre constituye un trato cruel, inhumano y degradante, y atenta contra los derechos a la vida, la dignidad, la salud y la integridad personal de los reclusos”.

Las consecuencias de la corrupción en este caso concreto no son tan visibles mediáticamente, por tratarse de población con canales de expresión y denuncia bien limitados. Según algunos estudios citados por la autora, la contaminación de los alimentos contratados podría dar cuenta del treinta y cinco por ciento de las enfermedades de transmisión por alimentos en las cárceles. Medios de comunicación nacionales y regionales citados por Pardo han reportado casos de intoxicaciones masivas de internos porque ingirieron comida vencida o contaminada. Ninguna de estas situaciones es fortuita: se relacionan con conductas corruptas como el incumplimiento de los contratos o la colusión de los oferentes para hacerse con los contratos de alimentación y elevarles de forma artificial el valor. Siguiendo la preocupación de Alfonso y sus coautores, podemos preguntarnos si en estos casos no es bastante evidente la conexidad entre detrimento al erario, desnutrición, enfermedad y muerte, como para que los responsables de dichas conductas tengan que responder por sus actos más allá de los delitos de corrupción pública.

Los efectos de la corrupción no siempre son tan claros como en los casos anteriores. La intangibilidad de las consecuencias de la corrupción se debe a varios factores: por ser de difícil medición, incluso en el corto plazo, como sucede en el sector salud (1); porque sus efectos son progresivos y se concretarán en el largo plazo, como en los sectores de medio ambiente, investigación científica y propiedad intelectual (2), o porque sus consecuencias desbordan la lógica costo-beneficio y se manifiestan en cambios culturales o en la relación de los ciudadanos con el Estado (3).

La corrupción en el sector salud es el objeto de estudio del capítulo de Manuel Vega y Billy Ávila, “La corrupción en el sector salud en Colombia, un asunto de fondo”. La corrupción en este sector se concreta en un amplio repertorio de prácticas: “Desde grandes defraudaciones, recursos que se pierden, insumos que se extravían, servicios que se prestan y no se cobran edificaciones que no se requieren o quedan mal construidas, equipos deficientes o que no son necesarios con costos altos de compra”²¹. Aunque el caso más sonado, precisamente por ser el de defraudación al sector salud más grande desde la Ley 100 de 1993, es el de la entidad promotora de salud (EPS) Saludcoop (un billón de pesos), otras EPS e instituciones prestadoras de servicios (IPS) han estado involucradas en el desvío de recursos. La pequeña corrupción del sector “por abajo”, que implica a usuarios y funcionarios, no es menos preocupante.

Precisamente, por la cantidad de actores involucrados en el sistema y por las pequeñas y grandes corrupciones que se juntan, la cuantificación de los efectos siempre será imprecisa y exploratoria. El costo de la corrupción recae sobre todos los colombianos a manera de un servicio de salud menos que ideal y de erogaciones adicionales que el Gobierno debe hacer para garantizar la sostenibilidad del sistema. La calidad del servicio de salud en Colombia es, a causa de la corrupción, muy inferior al que podría financiar el sistema. En efecto, la Procuraduría General de la Nación ha estimado los recursos del sistema de salud en cuarenta billones de pesos, para nada insuficientes según instituciones como Fedesarrollo²².

Una de las dificultades en la medición de los efectos de la corrupción es que estos se concretarán, de manera progresiva, solo en el largo plazo, como sucede en los sectores de medio ambiente, propiedad intelectual e investigación científica.

Más que ser solo un paliativo, las políticas públicas medio ambientales tienen como vocación principal prevenir daños irreparables a los ecosistemas, las cuencas hidrográficas y los suelos y propender a un equilibrio entre las diferentes actividades económicas y sus efectos sobre el medio ambiente. Por consiguiente, la mayoría de los efectos de la corrupción en este sector solo se pueden evaluar en el largo plazo, cuando se concreten las consecuencias acumulativas e irreversibles de ciertas actividades humanas.

En su contribución a este tomo, “La corrupción en el sector ambiental, un detrimento contra el patrimonio natural”, Carolina Montes hace precisamente un balance general de los efectos potenciales de la corrupción sobre el medio ambiente. Según Montes, la corrupción en el sistema de protección ambiental colombiano —específicamente la que se da dentro de las corporaciones autónomas regionales (CAR)— es una de las responsables del deterioro de la calidad del agua, del aire y de los suelos. La corrupción es una barrera para regular de forma efectiva la afectación al medio ambiente, lo que produce efectos sobre la salud de las personas y ciertas actividades económicas.

En la misma línea, María del Pilar García, en su capítulo “Riesgos de corrupción en la adquisición de áreas de interés para acueductos municipales”, nos ofrece una reflexión sobre un caso concreto: el incumplimiento en los planes de compras de tierras estratégicas para la conservación del agua. Estas compras forman parte de la Política Nacional para la Gestión Integrada del Recurso Hídrico (PNGIRH) y buscan garantizar el abastecimiento de agua y la protección de los predios. Uno de los componentes de esta política es la obligación legal de municipios y departamentos de destinar el uno por ciento de sus ingresos corrientes a la compra de tierras estratégicas para los acueductos municipales.

La Contraloría General de la República ha llamado la atención sobre la desproporción de los precios de adquisición de algunos de estos predios²³. Más aún, los municipios y gobernaciones pueden dar por cumplida la obligación contratando servicios anexos a la compra de tierras como “estudios de títulos, levantamientos topográficos, avalúos comerciales, expensas notariales y de registro, etc.”. Por otra parte, de acuerdo con el Ministerio de Medio Ambiente, solo el diez por ciento de las entidades cumplieron la inversión del uno por ciento o se acercaron a ella²⁴. Según García, existe corrupción por la “inobservancia generalizada de la obligación, así como la escasa acción sancionatoria”.

Los efectos de la corrupción en este caso solo se pueden verificar en el largo plazo, con las dificultades que pueden tener los acueductos municipales para suplir la demanda de agua y con el potencial deterioro que pueden sufrir las áreas de importancia hídrica que no fueron adquiridas ni protegidas.

Ernesto Rengifo y sus coautores analizan la corrupción en el ámbito de la propiedad intelectual aplicando el criterio de “violación de un deber posicional”. Ateniéndose a la definición que da Malem Seña, existe corrupción cuando hay “una infracción, de forma activa o pasiva, a deberes que han surgido en virtud del cargo que desempeña el transgresor, inclusive si quien tiene una obligación se aparta totalmente o parcialmente del cargo”²⁵, siendo el propósito de tal infracción la obtención de un beneficio individual. La corrupción así vista tiene consecuencias en sectores concretos. A manera de ejemplo:

1. En el caso del plagio, cuando los aspirantes a concursos públicos se atribuyen de manera abusiva obras de otros actores, no solo están violando los derechos de autor, sino que el Estado está recibiendo personas con calidades inferiores a las inicialmente deseadas²⁶.

2. En el caso de ciertas prácticas restrictivas de la competencia de parte de empresas de medicamentos, “se puede dar una violación al deber posicional de no abusar de la posición de dominio que le otorga el uso exclusivo de una patente, afectando de esa manera el derecho a la salud al no permitir el acceso a los medicamentos y las finanzas del Estado”.

3. Varios actos de corrupción están asociados a la biopiratería. Por ejemplo, “el ofrecimiento clandestino de dádivas a las comunidades indígenas con el fin de que estas permitan que terceros nacionales o internacionales accedan y extraigan tanto recursos naturales como el conocimiento asociado”. El efecto de estos actos es la apropiación abusiva de conocimientos tradicionales o de recursos genéticos.

4. Por último, el uso de la información confidencial de exfuncionarios públicos en esferas privadas puede lesionar los intereses del Estado.

Las instituciones de investigación desempeñan un papel importante en los procesos de regulación. El capítulo de Rodrigo Corredor, “Ciencia, regulación y conflictos de interés: elementos para la definición de un marco normativo en materia de integridad científica”, indaga por los conflictos de intereses que pueden surgir a partir de la relación cada vez más estrecha entre academia, empresa y regulación. En efecto, las instituciones de investigación científica —como miembros de comités científicos en debates sobre regulación o en contextos litigiosos— pueden ser capturadas por intereses particulares, lo que atentaría contra su función de alertar sobre los riesgos de las nuevas tecnologías y contribuir a la mejora normativa en materia comercial.

Lo anterior es más preocupante por la creciente mutación que han tenido las universidades: de centros independientes de investigación han pasado a ser unidades de investigación y desarrollo de las empresas privadas. En este contexto, Corredor afirma que “la existencia de un conjunto de reglas de conducta, más que deseable, es una condición necesaria para la preservación de la libertad de investigación como motor de una actividad científica, objetiva, responsable y orientada a resultados”.

La corrupción en este caso, que se manifestaría en la captura de las instituciones de investigación en el contexto de claros conflictos de intereses, tiene efectos de largo plazo de difícil medición. Sus consecuencias más notables serían las siguientes: 1) se afectaría la posibilidad de un desarrollo tecnológico equilibrado con los riesgos que suponen las innovaciones en materia de productos y servicios, 2) se entorpecería la inserción comercial internacional en contextos cada vez más interdependientes y definidos por normas y tratados comerciales y 3) se beneficiaría a ciertos sectores económicos, con mayor poder financiero o mayor influencia en las instituciones de investigación, pues podrían modificar la regulación a su favor.

3. EFECTOS DE LA CORRUPCIÓN SOBRE LA CULTURA Y LA RELACIÓN DE LOS CIUDADANOS CON EL ESTADO

Las consecuencias de la corrupción van más allá de sus efectos redistributivos o de entorpecer la ejecución de algunas políticas públicas. Algunos autores han estudiado cómo la corrupción puede afectar la cultura y minar la confianza de los ciudadanos en el Estado y sus representantes²⁷. Rose-Ackerman, por ejemplo, afirma que “la corrupción rampante socava la legitimidad del Gobierno… [y] pone un manto de duda sobre los gobiernos que buscan apoyo popular”²⁸. Seligson, por su parte, muestra cómo la percepción de corrupción de las instituciones políticas “erosiona la legitimidad del sistema político [y]… disminuye la confianza interpersonal, lo que presumiblemente afecta las relaciones de la sociedad civil”²⁹. Como veremos, esto crea cierta circularidad de la falta de legitimidad del Estado como causa y consecuencia de la corrupción, perpetuando equilibrios institucionales donde priman las conductas corruptas.

Esta es precisamente una de las preocupaciones de Vega y Ávila, en concreto para el sector salud: futuras reformas del sistema, aun si logran una arquitectura más eficiente y equitativa que la actual, verán que los diferentes agentes tienden “a aceptar la corrupción como algo generalizado, propio del sistema de salud y arraigado trágica e inevitablemente a la disposición y funcionamiento institucional del sector”.

Lo mismo sucede con los actos de plagio cometidos con el propósito de acceder a cargos públicos —por ejemplo, a cargos notariales, caso analizado por el grupo dirigido por Rengifo—, en donde los actos de corrupción socavan la confianza en el Estado al poner en duda la idoneidad moral de ciertos funcionarios. Más aún, de acuerdo con Rengifo, “la tolerancia al plagio promueve la generación de una cultura de corrupción”. De igual manera, se mina la legitimidad del Estado cuando informalmente se acepta que los funcionarios públicos aprovechen información confidencial para “favorecer intereses de aquellos a los que antes estaba encargado de vigilar o ejercer control”.

Como hemos visto, no es fácil establecer con claridad los efectos de la corrupción. Una aproximación sectorial nos ofrece un panorama más preciso, pero aun así en algunos sectores estos efectos son difíciles de cuantificar. Ahora bien, tampoco existe un acuerdo entre los estudiosos del tema sobre las causas de la corrupción. Aquí un enfoque más particular que general también puede ser provechoso, pues los determinantes de la corrupción varían de acuerdo con las particularidades de cada sector.

Según Isaza, en tanto fenómeno multicausal, la corrupción puede ser explicada por factores macro- (características económicas y culturales de los países), factores meso- (instituciones políticas, jurídicas y administrativas) y factores individuales (elección racional y rasgos psicológicos y morales)³⁰

ÓSCAR A. ALFONSO R.	LUISA FERNANDA HERRERA SIERRA
NATALIA ARROYAVE HENAO	MARKUS D. MEIER
BILLY ÁVILA	CAROLINA MONTES CORTÉS
PEDRO IGNACIO BERNAL F.	DAVID A. ORTIZ ESCOBAR
CARLOS AUGUSTO CONDE-GUTIÉRREZ	CARLOS A. PARDO ADAMES
SANDRA MILENA CORAL	ANGÉLICA MARÍA PARDO LÓPEZ
GUILLERMO RODRIGO CORREDOR CASTELLANOS	DANIEL PEÑA VALENZUELA
LUIS FELIPE ESCOBAR BOLÍVAR	ERNESTO RENGIFO GARCÍA
ÁNGEL H. FACUNDO DÍAZ	BRENDA SALAS PASUY
MARÍA DEL PILAR GARCÍA PACHÓN	ANDRÉS JOSÉ SÁNCHEZ SARZOSA
MANUEL GUERRERO GAITÁN	MARÍA CAMILA VALDÉS JARAMILLO
DIEGO FERNANDO GUZMÁN	MANUEL VEGA VARGAS