reading

Corrupción en Colombia. Tomo IV : corrupción, Estado e instrumentos jurídicos / Maribel Albarracín Muñoz [y otros] ; Juan Carlos Henao y Aníbal Rafael Zárate (editores). – Bogotá : Universidad Externado de Colombia. 2018.

682 páginas : ilustraciones, gráficos ; 24 cm. (Colección así habla el Externado)

Incluye referencias bibliográficas.

ISBN: 9789587728811

1. Corrupción -- Colombia 2. Corrupción -- Aspectos jurídicos – Colombia 3. Compañías -- Prácticas corruptas -- Colombia 4. Auditoría fiscal – Colombia 5. Corrupción administrativa – Colombia 6 Jurisprudencia constitucional – Colombia 7. Delitos de cuello blanco – Colombia 8. Sistema acusatorio – Colombia 9. Delitos contra la administración pública -- Colombia I. Zárate, Aníbal Rafael, editor II. Henao Pérez, Juan Carlos, 1958- , editor III. Universidad Externado de Colombia IV. Título V. Serie.

364.1323 SCDD 21

Catalogación en la fuente -- Universidad Externado de Colombia. Biblioteca. EAP.

Febrero de 2018

Con la colaboración de la Secretaría de Transparencia del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República.

Imagen de cubierta: Los salvajes de Capes de Diemen preparan su comida, por La Perouse, año 1788

Prohibida la reproducción o cita impresa o electrónica total o parcial de esta obra, sin autorización expresa y por escrito del Departamento de Publicaciones de la Universidad Externado de Colombia. Las opiniones expresadas en esta obra son responsabilidad de los autores.

CONTENIDO

Estudio preliminar. Corrupción, Estado e instrumentos jurídicos: la necesidad de un enfoque integral en la lucha anticorrupción

La transparencia legislativa en Colombia: medidas democráticas y anticorrupción

La pugna entre legitimidad y corrupción: el caso de la Corte Constitucional colombiana

Relaciones peligrosas: corrupción y captura del regulador por grupos de intereses

Control fiscal territorial y política regional en Colombia: una aproximación empírica

El oficio del corrupto y el detrimento al erario en el modelo territorial de Estado centralista-clientelista colombiano

A. EFICACIA DE LOS INSTRUMENTOS DE CONTROL COMO ESTRATEGIA DE LUCHA ANTICORRUPCIÓN

Corrupción e impunidad: limitaciones del sistema acusatorio colombiano para combatir la corrupción

Análisis de la efectividad del control interno frente a la lucha contra la corrupción en el sector público colombiano

El poder disciplinario: ¿instrumento adecuado en la lucha contra la corrupción? De la deriva penalista del poder disciplinario y otros demonios

B. ALTERNATIVAS A LA POLÍTICA PUNITIVA TRADICIONAL EN MATERIA DE LUCHA ANTICORRUPCIÓN

Libre competencia y corrupción: el caso de la colusión en licitaciones públicas

Erradicar la corrupción con sus raíces: llamado interdisciplinario de emergencia

Corrupción y posconflicto en Colombia: ¿cómo lograr la efectiva implementación de las medidas anticorrupción previstas en el acuerdo de paz?

PRESENTACIÓN

Me es grato presentar el nuevo aporte académico que nuestra universidad entrega al país. Se trata de la segunda publicación de la colección “Así habla el Externado”, iniciada en el año 2016 con el tema “Minería y desarrollo”, cuando nuestra casa de estudios festejó los 130 años de su fundación. Ahora, dos años más tarde, en nuestro cumpleaños 132, continuamos la colección con el tema “La corrupción en Colombia”.

Antes de iniciar la presentación de los cuatro tomos que componen esta obra, me permito hacer algunas anotaciones sobre la historia de nuestra casa de estudios, que hoy revalidamos. Al igual que en la presentación de la publicación sobre “Minería y desarrollo”, quiero resaltar aquí algunos aspectos fundacionales del Externado, que están en la base de la forma como se enseña y se investiga en nuestra institución.

Sugiero, al lector que esté interesado en la historia del siglo XIX en Colombia, consultar el libro La luz no se extingue. Historia del primer Externado. 1886-1895. Es otra contribución académica que hacemos en esta fecha, esta vez desde el ámbito de la historia de finales del siglo XIX, cuando nuestro país pasó del periodo del Radicalismo liberal al de la Regeneración. En él se narra, con la fina pluma de nuestro profesor e historiador Juan Camilo Rodríguez Gómez, el origen del Externado, bien ilustrado e incardinado en el contexto político que supuso el advenimiento de la Regeneración, liderada por Rafael Núñez y Miguel Antonio Caro. Dicho cambio se concreta en la célebre frase pronunciada por Núñez el 10 de septiembre de 1885, desde el balcón presidencial, al afirmar que “la Constitución de 1863 ha dejado de existir”. Con ella borraba de un tajo el ideario de nuestros fundadores.

Sin entrar en detalle en el estudio de los profundos cambios que afloraron con la nueva Constitución de 1886 y el Concordato de 1887 —centralismo contra federalismo; Estado confesional contra Estado laico; presidencialismo contra parlamentarismo; estado de sitio como regla normal de funcionamiento del Estado para incrementar el poder presidencial; censura oficial y clerical contra libertad de expresión; control a las publicaciones contra libertad de imprenta; educación universitaria y de colegios conforme con los dogmas y la moral de la religión católica, contra la opción soberana de los principios de cada institución educativa; etc.—, quiero en esta ocasión detenerme brevemente en lo que ocurrió con la educación, lo cual determinó nuestra indeleble identidad externadista. Para ello retomo algunos pasajes del libro citado del profesor Rodríguez.

La llegada de Núñez al poder en 1886 —en su tercera administración— supuso una nueva discusión de los pilares ideológicos que estructuraban la educación nacional, la cual ya había generado posiciones antagónicas entre Bolívar y Santander. Su punto máximo de expresión fue la llamada “polémica o querella benthamista”, originada por las diferentes posiciones que se tuvieron respecto del pensamiento del autor inglés Jeremy Bentham y de su llamada filosofía del utilitarismo, lo cual posteriormente repercutió en el debate acerca de la conveniencia del positivismo de Herbert Spencer.

La querella se reflejó en incontables debates en la prensa escrita, en libros, en cafés, en universidades, en el gobierno mismo, y era una de las que más interesaban a la intelectualidad de la época. En dicha discusión estaba en juego, ni más ni menos, la manera de educar y de pensar en nuestro país. En el fondo, las posiciones giraban en torno de si los jóvenes debían formarse como librepensadores o si debían hacerlo bajo los dogmas de la Iglesia católica. Sin asomo de duda, nuestra casa de estudios fue fiel reflejo de las posiciones que aceptaban la enseñanza del pensamiento moderno y de todas las corrientes doctrinarias. De hecho, mientras en universidades como la Nacional o el Colegio Mayor de Nuestra Señora del Rosario y las de fuera de Bogotá, con la llegada de Núñez al poder —cambiando lo que ocurría en estos centros de estudio con anterioridad—, se prohibió la enseñanza de Bentham y de Spencer, en el Externado se patrocinó la lectura y la utilización de estos y otros pensadores de diferentes disciplinas que mostraban nuevos escenarios para la ciencia y el conocimiento. Mientras en dichas universidades se obligaba a estudiar religión, en el Externado se permitía su estudio para quienes lo solicitaran. Si en aquellas se prohibía el francés por ser el idioma de los pensadores ateos, en el Externado se enseñaba. Y he aquí un dato bien curioso: el 19 de diciembre de 1880, en la sesión solemne de grados de la Universidad Nacional, fundada en 1867 durante el período liberal, fue Núñez, como presidente de la Unión, el que entregó el diploma a Nicolás Pinzón Warlosten, quien a la postre sería nuestro fundador, y a Diego Mendoza Pérez, quien lo reemplazaría en la rectoría.

El gran defensor del utilitarismo e ideólogo del naciente Partido Liberal colombiano, Ezequiel Rojas, mantuvo viva la discusión sobre Bentham hasta su muerte en 1873, influyendo la pléyade de profesores que integrarían la primera generación de docentes del Externado: Santiago Pérez, Salvador Camacho Roldán, Francisco Eustaquio Álvarez, Juan Manuel Rudas —quien salió de la rectoría del Rosario en 1885 al llegar la Regeneración—, entre otros que proporcionaron el sustento ideológico y académico a nuestra casa de estudios. El 15 de febrero de 1886 se inauguró, pues, una institución novedosa para el contexto histórico del momento.

La concepción educativa con la cual nacimos, plenamente vigente 132 años después, se puede resumir en la respuesta que nuestro recordado rector Fernando Hinestrosa diera a la pregunta de cómo y por qué se fundó el Externado. Dijo:

Fue una afortunada iniciativa del doctor Nicolás Pinzón, secundada por el profesorado radical. Expulsados de la Universidad Nacional y del Colegio del Rosario, en razón del confesionalismo religioso-político que instauró en esas instituciones la dictadura de la Regeneración, a raíz de la derrota del radicalismo en la batalla de La Humareda y la abolición de la Constitución de 1863. Aquellos catedráticos y los estudiantes liberales destituidos, encontraron en el Externado, que nació en la miseria, apertura, libertad, tolerancia, a la vez que modernidad y seriedad académicas.

La ardua labor de fundar una institución libertaria en medio de los más enconados opositores reaccionarios se consideraba una enfermedad. Así lo expresaba Nicolás Pontón en una nota en el diario El Recopilador, publicada exactamente un año antes de nuestra fundación, donde arremetía contra la filosofía pluralista:

Los radicales, pues, son el más horrible cáncer de la sociedad, y como el mal ha llegado al último grado, no hay otro remedio que la completa amputación de esos seres cuya putrefacción inficiona el aire. Un solo miembro enfermo que se acerque a la parte sana, llevará inmediato contagio, cosa que debe evitarse a todo trance. Es necesario alejarlos de los puestos públicos y tenerles la compasión a que son acreedores los infelices que padecen el terrible mal de la elefancia… para que fructifique la era de la Regeneración fundamental, tal como la ha concebido el eminente político que hoy nos gobierna con aplauso general.

Se describe así el ambiente de la Regeneración, adverso a las conquistas de todo orden por parte de los radicales, ambiente que se había expresado de tiempo atrás por boca de Miguel Antonio Caro, uno de los redactores principales de la Constitución de 1886, quien así se refería a Ezequiel Rojas el 24 de julio de 1870:

¿Últimamente qué ha salido de las clases del doctor Rojas? Más de un joven hemos conocido que, después de haber recibido su primera educación en un establecimiento cristiano, donde se le ha enseñado a temer y amar a Dios, que es la base de la moral cristiana, y a ser respetuoso y hombre de bien, ha perdido sus buenas costumbres, y hasta el honor y la probidad, estudiando el utilitarismo. Un maestro cristiano nos refiere lo que le ha sucedido y le sucede todos los días con los niños que salen de sus establecimientos creyentes, moderados y agradecidos, para pasar a una clase de legislación por Bentham. A los quince días ya le niegan el saludo, al mes lo miran por sobre el hombro con una sonrisa socarrona y despreciativa. En realidad los mozos que estudian el principio de utilidad se conocen tan de lejos como los ebrios de profesión: casi todos hacen ostentación de su incredulidad, casi todos son pedantes e irrespetuosos.

Se podría decir que la “polémica benthamista” es asunto del pasado. Tristemente no lo es. ¡Cuántas voces de políticos actuales repiten los dichos de Pontón y de Caro! ¡Cuántas voces persisten en una única visión que excluye otras maneras de ver el mundo! ¡Cuánta intolerancia persiste en nuestro medio! ¡Cuánto engreimiento en la defensa de posiciones únicas y cerradas!

Esos “pedantes”, esos “irrespetuosos”, esos “incrédulos” fueron nuestros primeros alumnos que ingresaron al nuevo claustro dispuestos a recibir —como lo siguen estando hoy en día miles de jóvenes que creen en nuestros principios— una educación para la libertad. Su formación se forjó y se sigue forjando bajo unos preceptos republicanos que, a más del pluralismo, del encomio del esfuerzo individual, de la probidad, de la solidaridad con el prójimo, de la austeridad, de la sencillez, de la comunicación y el entendimiento con el otro, suponen la libertad de investigación y de opinión, que también se reflejan en nuestras publicaciones.

Recuerdo finalmente que, en los primeros años de nuestra universidad, a los estudiantes se les imponían en el pecho dos cucardas o escarapelas: cuando llegaban, a los llamados “hijos menores del Externado”, una que contenía la frase Post tenebras spero lucem (Después de las tinieblas, espero la luz); cuando egresaban, a los llamados “hijos mayores del Externado”, una que decía: Lux non occidat (La luz no se extingue). Con ello se quería mostrar que, bajo nuestra formación de ciudadanos libres y pluralistas, se superaban las tinieblas con el estudio que hacía perenne la luz que nunca habría —ni habrá— de extinguirse.

Si bien el tema de la corrupción es sin duda trascendente en las campañas electorales que están iniciando, su estudio trasciende la coyuntura, porque es un mal endémico que se incrustó en la sociedad colombiana y se tornó sistémico e inherente a nuestro actuar social. Ese flagelo grotesco, antiestético, despreciable, antidemocrático, tristemente usual, es una enfermedad de nuestra cultura que se debe superar. Una educación que se respete tiene que inculcar rectitud a la juventud, decoro, creencia en la perfectibilidad humana y optimismo. Es preciso rechazar con vehemencia toda postura dirigida a excusar la corrupción, así fuera en la debilidad del ser humano, y con mayor razón aquellas posiciones dispuestas a ensalzar sin turbación las presuntas cualidades de quienes en ella incurren, supuestas señales inequívocas de empuje y de la “virtuosa” capacidad de construir el propio éxito a como dé lugar. Esas posiciones no son más que el reflejo de la pobreza ética de nuestra sociedad, que se acostumbró a no rechazar con determinación un fenómeno tan despreciable, que se habituó a ser condescendiente por no haber sabido fijar baremos éticos de altura y de rigor. Que quede claro: la corrupción no es de la naturaleza humana, ni en un acto corrupto puede incurrir cualquiera. Ser corrupto supone deficiencias morales e intelectuales básicas que aquejan a quienes toman atajos éticos; a quienes creen en la disponibilidad de dinero aun indecente como sinónimo de éxito y de adulaciones falsas; a quienes dan muestras de un facilismo vital que desestimula el estudio y la superación exigente. Una mente corrupta no es una mente libre, es una mente esclava. Esclava de sí misma y de sus descompuestos cimientos. Es una mente falseada porque degrada y hace perder la integridad de la persona al sustituirla por un estado de desfiguración, denigrante y ominoso. No sobra recordar que grandes sectores y actores de nuestra sociedad transcurren su vida con probidad, sin asomo alguno de ceder a la tentación de incurrir en actos corruptos, y ello prescindiendo de las asperezas de la existencia y, en tantas ocasiones, de la extrema lentitud a la hora de materializar los frutos de sus ingentes esfuerzos. Evoco aquí, como modelo de dignidad personal y honestidad sin mancha, la gran figura de nuestro magnánimo rector Fernando Hinestrosa, cuyo ejemplo seguimos.

La educación es el primer apoyo para superar la crisis ética de la sociedad, y por ello principios fundacionales de nuestra casa de estudios, como los que se viene de exponer, se encuentran vigentes hoy más que nunca. Sigamos pregonando una educación que ataque con reciedumbre cualquiera forma de corrupción, que se presenta en múltiples agendas de diferentes naturalezas, desde el habla coloquial hasta la investigación académica. Busquemos anularla en todos los frentes.

Si se le mira desde la sociología y la psicología social, la corrupción es conducta colectiva, que requiere de por lo menos dos agentes: quien corrompe y quien es corrompido. La dinámica de estas acciones corre paralela a la magnitud de los implicados en ella. No es pensable un corrupto solitario. Si se mira desde la ética, la corrupción está asociada a prácticas de falsificación (muy vigentes en el arte y la academia), a la impostura, en gran medida a la mentira, al daño premeditado, a la hegemonía de intereses particulares sobre valores colectivos. En este sentido, la ética define y valora lo corrupto y, en consecuencia, es la brújula orientadora. Si se le mira desde las ciencias económicas, la corrupción es una acción difícilmente detectable, que afecta a los agentes y estructuras desarticulando la racionalidad de los modelos, deslegitimando los objetivos propuestos, creando una realidad paralela con métodos y resultados no declarados y mantenidos en secreto. Si se le mira desde la vida cotidiana de las personas, la corrupción es interpretada como una expresión de quienes detentan cualquier tipo de poder. Las informaciones periodísticas parecerían confirmarlo. En ese sentido, la corrupción se asume más como un escándalo que como un delito en contra de intereses colectivos. Y también se degrada su magnitud en términos de ineficiencia, burocracia o cualquier mal servicio, haciendo que se mitigue su horrendo efecto. Lo corrupto, como merecedor de castigo, es traición, es un mal encubierto, es un acto colectivo, desviación ética, economía paralela, escándalo noticioso.

¡Que los libros que aquí se publican sean de utilidad para el debate público y las políticas a seguir!

La presente publicación obedece al principio de la libertad de opinión e investigación, por lo que las opiniones responden al criterio de cada uno de sus autores, sin que hubiese mediado injerencia editorial o limitación alguna en el desarrollo de los temas. Los autores fueron autónomos para llegar a sus conclusiones, fruto de las reuniones, mesas de trabajo, intercambio de ideas y socializaciones que tuvieron lugar. Al igual que en el caso del año 2016, esta entrega es un esfuerzo colectivo de todas las unidades académicas de nuestra institución, que de manera transversal realizaron las investigaciones y se leyeron unas a otras. Es una investigación que inició aproximadamente hace dos años y medio y que, por las coincidencias que suele presentar la vida, se ofrece al público cuando, no solo en el país, sino en el mundo, es el tema que genera mayor debate.

Las coordinadoras del proyecto que me acompañaron desde el inicio, Carmen Eloísa Ruiz y Carolina Isaza, consultaron a las diferentes facultades y grupos de investigación de la Universidad Externado de Colombia para encontrar a los investigadores que, directa o indirectamente, trabajaran temas tocantes a la corrupción pública y privada. De este ejercicio resultaron numerosas propuestas y un nutrido grupo de colegas, cuyo trabajo desemboca en estos cuatro tomos de investigaciones interdisciplinarias. Esta investigación, aprendiendo de la experiencia anterior con el tema de la minería, se inició con una selección libre de temas por parte de los investigadores de cada facultad; posteriormente, se juntaron en grupos de trabajo los investigadores de diferentes facultades que habían elegido temas similares, con el fin de poder realizar una labor conjunta. Luego, se realizaron reuniones y socializaciones con el fin de enriquecer y fortalecer las ideas de cada artículo. Fueron discutidas todas las hipótesis en un congreso con invitados internacionales, expertos en el tema, y con la asistencia de la comunidad académica, y se implementó un ejercicio de lectura cruzada interna previa a la evaluación de los pares externos. Con esta metodología se buscó garantizar una excelente calidad de cada uno de los escritos que se publican.

Así se llegó a los tomos que de manera general aquí se presentan, ya que cada uno de ellos está prologado de manera particular. El primero, llamado “Corrupción, política y sociedad”, contiene once escritos, que abordan la corrupción desde los medios de comunicación y la opinión pública, desde lo territorial y desde el concepto mismo de corrupción. El segundo, denominado “Enfoques sectoriales sobre corrupción”, se compone también de once ensayos, concentrados en el medio ambiente, en el sector educativo, en la salud y en otros servicios fundamentales, así como en la propiedad intelectual, en la investigación científica y en las nuevas tecnologías. El tercero, cuyo título es “Corrupción privada”, contiene doce capítulos, que analizan el tema en el sector privado desde la ética y las instituciones sociales, así como desde las respuestas y retos que tiene en su relación con el Estado y con las altas esferas empresariales. Finalmente, el cuarto tomo, denominado “Corrupción, Estado e instrumentos jurídicos”, compuesto de catorce escritos, describe la cooptación del Estado por la corrupción, tanto en sus órganos como en sus recursos, a la vez que analiza la insuficiencia del enfoque represivo y las alternativas para superarlo.

Queda en manos de la academia, de los políticos y de la sociedad en general un aporte investigativo sobre uno de los peores males que ha generado nuestra sociedad. Tengo la convicción de que su discusión académica profunda permitirá disponer de elementos para superar el nefasto flagelo.

Estudio preliminar. Corrupción, Estado e instrumentos jurídicos: la necesidad de un enfoque integral en la lucha anticorrupción

RESUMEN

Desafortunadamente la corrupción es algo cotidiano. Este flagelo, que se tomó todos los ámbitos del Estado, no solo afecta su legitimidad, al alejarlo del logro de los fines que constitucionalmente le han sido encomendados, sino que además compromete la aspiración de todos los colombianos por alcanzar una sociedad más justa y en paz. La complejidad que adquiere el fenómeno y el carácter endémico que las prácticas corruptas exhiben, dificultan su estudio y la implementación de medidas contundentes para erradicarla. En el presente tomo se examinan manifestaciones de la corrupción en diferentes esferas de la actividad estatal, a través de un enfoque interdisciplinario e inclusivo que combina diferentes métodos de estudio y que tiene como objeto aportar al debate en torno a la necesidad de reformas estructurales que vayan más allá de las actuales políticas represivas.

PALABRAS CLAVE

Corrupción, Estado Social y de Derecho, acuerdos corruptos, transparencia, interés general, posconflicto.

INTRODUCCIÓN: ¿POR QUÉ DEBEMOS HABLAR DE CORRUPCIÓN?

La corrupción es rampante en el Estado colombiano. Esta alarmante conclusión está expuesta en índices y mediciones, no obstante las diferentes metodologías empleadas¹, acerca de la evolución de la corrupción en el país². De una ráfaga de casos individuales que atrajo la atención de la opinión pública durante la década de los años noventa, las prácticas corruptas continuaron propagándose en diferentes niveles y sectores de la actuación estatal³, de tal suerte que la sensación que deja el examen actual de nuestras instituciones es la de una corrupción endémica⁴ e inflexible, en muchos casos tolerada o, peor aún, aceptada como un modo recurrente de relacionarnos con el Estado. La persistencia de las prácticas corruptas enseña que no se trata de un fenómeno ocasional ni exclusivo de la política, sino que estamos ante tendencias permanentes que afectan los códigos morales más profundos⁵. “El país está sumergido en un apestoso pantano de podredumbre moral. Le hemos cogido confianza a la corrupción y por eso nos está agobiando. Nos acostumbramos a convivir con ella”⁶.

La consecuente banalización de la acción pública, indisociable del desvanecimiento de las fronteras entre lo público y lo privado⁷, y atizada en nuestro territorio “por la riqueza del narcotráfico y la corrupción, y por un militarismo de diferentes matices y raleas”⁸, se convierte a su vez en un poderoso detonante para nuevas y más sofisticadas manifestaciones del fenómeno en las diversas facetas que adopta el Estado contemporáneo⁹, el cual en su consagración actual¹⁰, social y de derecho, es antes que nada el garante de los principales equilibrios en los dispositivos sociales y económicos, es decir, un principio de orden cuya intervención permite la cohesión de los elementos constitutivos de la sociedad y la economía, al imponerles la disciplina de un proyecto común. Como motor del desarrollo su función consiste en procurar una sociedad mejor integrada a partir de la reducción de desigualdades y un crecimiento económico progresivo e inalterable. Sin embargo, la corrupción es el primer obstáculo para la realización de los fines y derechos reconocidos en la Constitución de 1991^[11]. Si su impacto en materia económica no es siempre fácil de determinar¹², los actos corruptos alejan a la economía de un estadio óptimo en el que podría expandirse, en ausencia de funcionarios que utilicen su posición para buscar beneficios personales o favores políticos, mejorando efectivamente los niveles de crecimiento en términos del Producto Interno Bruto (PIB)¹³. Pero ella impacta también negativamente el presupuesto público¹⁴, lo cual limita la implementación de políticas y programas de inversión¹⁵, al tiempo que comporta mayores gastos en el funcionamiento del aparato estatal¹⁶. De esa forma las prácticas corruptas contribuyen a aumentar la pobreza y la exclusión social, “porque las personas de menores recursos no cuentan con medios para acceder a los beneficios del soborno”¹⁷. Como en la práctica las problemáticas económicas se interrelacionan con aquellas sociales¹⁸, la corrupción puede anular toda aspiración a gozar de altos niveles de desarrollo humano y a una mejora significativa en la calidad de vida de la población, aun con la culminación de una parte importante del conflicto armado.

Además de los costos económicos y sociales, la corrupción deteriora la confianza en las instituciones públicas¹⁹. Los beneficios que obtienen los participantes en el negocio corrupto inevitablemente suponen costos para terceros que se materializan a través de distorsiones en la inversión y en la demanda pública, servicios sociales deficientes, retraso en la terminación de trabajos públicos, barreras en el acceso a la administración pública, menor calidad regulatoria, solo por mencionar algunas de las posibles externalidades asociadas a los comportamientos corruptos. El sentimiento de injusticia que produce esta desigualdad en las relaciones que los particulares mantienen con el Estado es a su vez visto como una causa determinante de la violencia²⁰. Para el Consejo de Estado,

… la corrupción es una de las principales amenazas contra los Estados, toda vez que vulnera los cimientos sobre los cuales se estructura la democracia, generando graves alteraciones del sistema político democrático, de la economía y de los principios constitucionales de la función pública; también la corrupción reduce la confianza de los ciudadanos en el Estado, afecta la legitimidad de las decisiones del gobierno y su funcionamiento, generándose la apatía y el desconcierto de la comunidad²¹.

De ahí que todo análisis encaminado a comprender los orígenes, efectos y posibles soluciones al problema de la corrupción en Colombia encuentre su justificación en la convicción de alcanzar una sociedad en paz y más justa.

Para el logro de los fines del Estado, no cabe duda de que las conductas corruptas poseen una carga valorativa negativa²². A pesar de que el término encierra la idea de una desviación de cómo deben comportarse individuos y autoridades en la esfera de lo público²³, no existe un consenso de lo que se debe entender por corrupción²⁴. Mientras que algunos trabajos definen la corrupción desde las teorías económicas²⁵, otros tratan de construir un concepto basado en la percepción que suscita el fenómeno en la opinión pública²⁶, al tiempo que quienes hacen énfasis en el actor privado estiman que la corrupción se realiza por intereses particulares que buscan favores públicos de manera ilícita²⁷. Por muy adecuadas que resulten estas definiciones en sus respectivas áreas, no permiten explicar la totalidad del fenómeno desde lo público, siendo necesario determinar el campo de estudio de la presente investigación.

I. OBJETO DE ESTUDIO: LA CORRUPCIÓN EN EL ESTADO SOCIAL DE DERECHO

La multiplicidad de formas que toma la corrupción en el Estado dificulta la construcción de una única definición del término. No obstante, la idea de un uso indebido del poder para beneficio privado aparece como un elemento común en las distintas acepciones estudiadas²⁸, sea que se privilegie un enfoque centrado en los deberes de los servidores públicos, sea que se examine en conjunto o individualmente el desempeño de los diferentes niveles y actuaciones estatales²⁹. Este es precisamente el concepto que han adoptado varias organizaciones internacionales que trabajan el tema de la corrupción³⁰. Estamos frente a una definición amplia, susceptible de englobar un largo espectro de interacciones entre actores públicos y privados, por lo que es posible afirmar que las investigaciones que componen el presente tomo examinan la corrupción como una desviación de poder contraria al interés general (A), en la que tienen participación los órganos del Estado (B).

A. LA CORRUPCIÓN COMO USO DEL PODER CONTRARIO AL INTERÉS GENERAL

Hay mal uso o desviación del poder encomendado cuando un órgano del Estado, actuando en ejercicio y dentro de los límites de su competencia, utiliza sus atribuciones con el propósito de buscar una finalidad contraria a intereses públicos o sociales, en general, o los específicos concretos que el constituyente o el legislador o cualquier norma jurídica buscó satisfacer al otorgar la respectiva competencia³¹. Entender la corrupción como el mal uso del poder encomendado para obtener beneficios privados³² implica, en primer lugar, que al menos una de las partes que interviene en el acuerdo o negocio corrupto detenta un cargo público o una posición de poder, esto es, se encuentra en capacidad de proporcionar el beneficio³³. En derecho nacional, el documento Conpes n.º 167 de 2013, Estrategia nacional de la política pública integral anticorrupción, contiene una definición equivalente a la empleada por organismos internacionales³⁴, añadiendo, sin embargo, que “las prácticas corruptas son realizadas por actores públicos o privados con poder de incidencia en la toma de decisiones y la administración de los bienes públicos”. Por consiguiente, hacen parte de la definición aquí adoptada los acuerdos corruptos suscritos con particulares que ejercen funciones administrativas o que manejan recursos públicos³⁵. Lo anterior no obsta, como se verá, para que indudablemente la corrupción también exista entre actores del sector privado, de lo cual se ocupa el tomo tercero de la presente obra.

Otra característica importante del acuerdo corrupto es su clandestinidad e informalidad³⁶. Como la transacción se realiza a la sombra de la ley, las “conexiones” e intermediarios, o agentes grises³⁷, quienes usualmente ofrecen su savoir-faire para negociar el monto del acuerdo, las condiciones, el momento o el período de pago, son por lo general necesarios tanto para iniciar y lograr la celebración del negocio, como para asegurar la obtención del beneficio para cada uno de los participantes³⁸. Para los particulares que intervienen estas ganancias no solo son monetarias, sino que también pueden significar un avance en la posición, en el estatus social u otro tipo de recompensa inmaterial, aunque no siempre los beneficios son para quien directamente suscribe el acuerdo corrupto, estando estos en ocasiones destinados a terceros o inclusive a un partido político³⁹, comunidad religiosa⁴⁰ o a una causa cualquiera. Los beneficios que el agente del Estado recibe en contraprestación pueden ser menos detectables como, por ejemplo, la promesa de empleo futuro o puerta giratoria del sector público al privado, construcciones gratuitas, educación, estudios universitarios para los hijos⁴¹, o incluso hasta cirugías estéticas⁴².

Al anteponer intereses particulares la corrupción es contraria al interés general. Es posible, sin embargo, observar cómo de una oposición tajante entre este y los intereses particulares se da paso en la actualidad a una concepción menos rígida, en donde ya no solo es considerado “como una cláusula indeterminada cuyo contenido ha de hacerse explícito en cada caso concreto”⁴³, sino que en la base de su formación necesariamente intervienen los intereses de individuos y grupos de particulares. Como enseña Jacques Chevallier, el Estado es también el lugar donde se cruzan estrategias individuales y circuitos ocultos de financiación política, “exponiendo a la luz pública los fenómenos de colusión entre lo público y lo privado, que habían estado hasta ahora ocultos”⁴⁴. De esa manera el referente clásico del interés general no puede ser suficiente para alcanzar la legitimidad del Estado social de derecho, la cual “radica, por un lado en el acceso y ejecución del poder en forma democrática, y por otro lado en su capacidad para resolver las dificultades sociales desde la perspectiva de la justicia social y el derecho, lo cual indudablemente depende de la capacidad del Estado para cumplir, de manera efectiva, con sus fines de servicio a la sociedad”⁴⁵. Las referencias al interés general en el presente libro toman cuenta de esta evolución.

La idea de una legitimidad a partir del logro efectivo de los objetivos asignados a los órganos del Estado⁴⁶ condujo, además, a la consagración constitucional de una serie de principios que, al igual que las reglas, establecen en nuestro ordenamiento jurídico un deber ser y demandan un determinado comportamiento en la esfera de lo público. En términos del juez administrativo, “Los principios son los valores de la sociedad transformados por el derecho en criterios o parámetros de conducta fundamentales que instruyen y rigen las relaciones jurídicas en el Estado”⁴⁷. Algunos de los trabajos que integran el presente tomo se refieren precisamente a la corrupción al interior de la administración pública como un apartamiento de las exigencias derivadas de los principios que rigen la función administrativa, y a partir de los cuales se ha intentado incluso desarrollar un modelo de gerencia pública (public management)⁴⁸; sin embargo, la corrupción no se manifiesta únicamente en la actividad administrativa. Que haya corrupción en todas las esferas del Estado colombiano ya no sorprende a nadie. En los diarios encontramos la misma noticia que se repite una y otra vez, contada de diferentes maneras, desde diversos actores. Su aparición en las distintas funciones a cargo del Estado es lo que permite calificarla de sistémica.

B. EL ESTADO: ESCENARIO DE PRÁCTICAS CORRUPTAS

La concepción del Estado, según la cláusula “social de derecho”⁴⁹ presente en la Constitución de 1991, resume una evolución caracterizada por la ampliación del ámbito material de su intervención. Si en sus inicios el Estado liberal se justificó como garante de los derechos y libertades individuales, pero sin asumir ningún compromiso con su promoción, una mutación posterior le permitió hacer suya la preocupación por alcanzar, más allá de una igualdad formal de derechos, una igualdad social real⁵⁰. Pero, ¿hay una continuación en este programa histórico? Sí, en el sentido que el Estado ha sido llamado al cumplimiento de nuevas actividades y al ejercicio de funciones como las de regulación⁵¹, que se suman a las actividades de policía, prestación de servicios públicos, planeación e intervención en la economía⁵², para garantizar la satisfacción de las necesidades básicas de sus habitantes asociadas con la efectividad de los derechos fundamentales, la protección del medio ambiente, la participación ciudadana, entre otros nuevos cometidos estatales.

El aparato estatal se ha fraccionado en su ámbito orgánico de intervención. De un lado se establece un Estado unitario con descentralización administrativa y se concibe al municipio como la célula esencial de la organización territorial. En efecto,

El Estado colombiano presenta una estructura política y administrativa descentralizada territorialmente y por servicios. De conformidad con la primera hay una división espacial del territorio y con base en la segunda la división se produce desde un orden netamente funcional. Los departamentos, distritos, municipios y territorios indígenas son reconocidos como entidades territoriales divisorias del territorio nacional por mandato constitucional⁵³.

De otro lado, el desarrollo y la configuración de autoridades independientes y órganos autónomos de control significa que esas entidades no pertenecen a ninguna de las ramas tradicionales del poder público⁵⁴, teniendo la posibilidad de actuar con independencia, de organizar su propio funcionamiento y dar cumplimiento a las finalidades que constitucionalmente le han sido encomendadas⁵⁵. Las diferentes investigaciones contenidas en este tomo buscan comprender las manifestaciones de la corrupción en los diferentes niveles y ámbitos de la acción pública. Así, al incluir en nuestro objeto de estudio las transformaciones materiales y estructurales registradas por el Estado, se intenta presentar un diagnóstico completo y transversal de esta problemática.

II. PROBLEMA CENTRAL: LA COMPLEJIDAD DE LA CORRUPCIÓN

Varios son los instrumentos jurídicos adoptados en materia de lucha anticorrupción, así, se han expedido: un estatuto anticorrupción⁵⁶; un plan anticorrupción y de atención al ciudadano⁵⁷; una ley para controlar el contrabando, la evasión fiscal y el lavado de activos⁵⁸; un código de ética y disciplinario del congresista⁵⁹; diferentes disposiciones en materia penal⁶⁰ y en materia de contratación pública⁶¹; normas en asuntos disciplinarios y fiscal⁶²; así mismo, se han creado: una comisión para la moralización y otra para la lucha contra la corrupción⁶³; una secretaría para la transparencia al interior de la Presidencia de la República⁶⁴; normas para promover y proteger la participación ciudadana y la simplificación de trámites⁶⁵, además, el Estado ha suscrito una serie de convenciones internacionales tendientes a combatir y erradicar este fenómeno⁶⁶. Estos esfuerzos significan recursos importantes invertidos con el propósito de reducir la corrupción⁶⁷. ¿Por qué, entonces, son ineficaces las agencias, las políticas y las leyes adoptadas para combatirla?

El fracaso de las herramientas jurídicas a través de las cuales nuestro país ha buscado generar mayores seguridades en la lucha contra la epidemia de corrupción que padece⁶⁸, puede encontrar una explicación en la complejidad que rodea ese flagelo. Por ahora se ha identificado la punta del iceberg, pues el fenómeno de la corrupción es por lo general difícil de reconocer. De un lado, el alto grado de especialización alcanzado al interior de los dispositivos económicos y sociales ha traído como consecuencia la imposibilidad de anticipar los giros técnicos y riesgos asociados a los procesos, transacciones y redes de negocios que involucran a los órganos del Estado⁶⁹. Esta complejidad genera una dependencia cada vez mayor que impide que los especialistas y expertos puedan advertir esos riesgos y anticipar los giros inesperados que pueden tomar las diferentes variables involucradas en la toma de decisiones públicas. A su vez, la globalización, entendida como la generación de flujos y redes de ejercicio de poder a través de territorios locales, nacionales, regionales e internacionales⁷⁰, y la sofisticación de mercados como el financiero o el inmobiliario, facilitan la libre circulación de personas, bienes, capitales y servicios, a través de un sinnúmero de transacciones, muchas veces compuestas y de difícil comprensión para el grueso de la población, lo cual complica cualquier acción encaminada a prevenir, identificar y sancionar los actos de corrupción. Casos recientes como el de Odebrecht muestran precisamente la forma en que los participantes en el negocio corrupto se valen de sofisticadas redes de contactos en distintos países, y cómo a través de las diferentes empresas que se constituyen con ese propósito se logran evadir controles y ocultar el beneficio económico derivado del soborno⁷¹. Si en ocasiones los negocios corruptos siguen concretándose a través de un intercambio presencial de la ganancia acordada, que evoca el viejo cliché de la maleta cargada de dólares en un lugar público⁷², también son utilizados esquemas de negocios cada vez más elaborados para tratar de ocultar los beneficios obtenidos. En la actual “sociedad de riesgo global”⁷³ la corrupción encuentra un escenario propicio para reinventarse y robustecerse. De otro lado, la corrupción en sí misma se ha convertido en un oficio especializado, una tarea compleja que esconde diversas prácticas como la extorsión, el nepotismo, la colusión entre competidores y el fraude, las cuales tienen su propia lógica, sus propios mecanismos y realidades, por lo que la lucha contra un tipo aislado de corrupción puede fomentar otro⁷⁴. A las diferentes caras que tiene la corrupción se suma el hecho de que en el oficio corrupto pueden intervenir además actores especializados e intermediarios, a veces bajo verdaderas redes o mafias⁷⁵, con miras a asegurar el éxito de la gestión corrupta.

Por consiguiente, algunos mecanismos de lucha anticorrupción pueden convertirse en verdaderos incentivos, elevando el riesgo de un comportamiento corrupto o favoreciendo escenarios de impunidad. Varios congresistas presentaron recientemente un proyecto de ley con el fin de favorecer la prevención, investigación y sanción de los actos de corrupción y control de la gestión pública. Uno de los puntos que llama la atención es la creación de una especie de lista negra en la que “serán expuestos con su rostro y detalle de sus condenas en espacios públicos llamados ‘los muros de la corrupción’ y páginas de acceso de información del Estado”⁷⁶. Este mecanismo, contrario a la dignidad humana⁷⁷, no establece una relación clara entre el beneficio que se pretende obtener y la afectación o perjuicio que se causa a otros bienes jurídicos, por lo que también resulta desproporcionado⁷⁸. Por el contrario, más que generar beneficios, estos muros como sanción pueden provocar incentivos perversos para la corrupción o socavar el éxito de programas como el de la delación que lidera la Superintendencia de Sociedades contra la corrupción transnacional e, incluso, dada la clandestinidad de los acuerdos corruptos, la estrategia de motivar las denuncias de esas prácticas mediante “beneficios económicos, a las personas naturales o jurídicas que denuncien ante la autoridad competente delitos contra la administración pública, y colaboren con la entrega de información y den pruebas que demuestren ser idóneas para el proceso”, que contiene el mismo proyecto de ley. Como los beneficios contemplados son meramente económicos y no se prevé la exclusión de esa lista negra, ¿qué interviniente corrupto delataría acaso a otros partícipes para lograr una reducción en la sanción pecuniaria hasta del 50 % o para alcanzar un beneficio económico, quedando luego expuesto con rostro en el muro de la corrupción?, aumentado incluso el riesgo de represalias de otros intervinientes al quedar exhibido en esos lugares⁷⁹. Para Boehm y Graff, “la solución óptima consiste en proporcionarles incentivos suficientes y adecuados para que cooperen con las autoridades; pero esto es difícil de conciliar con los sistemas de exclusión y las listas negras”⁸⁰.

Aunque los instrumentos de control y sanción de los actos corruptos son importantes, definitivamente no son suficientes. La ya anunciada reciente captura del jefe anticorrupción de la Fiscalía, involucrado en un caso de soborno en el que recibió dinero de personas investigadas a cambio de incidir en los casos que ese organismo adelanta⁸¹, muestra cómo este fenómeno puede involucrar a aquellos llamados a ejercer el control⁸², convirtiéndose esas medidas en un obstáculo para la buena administración, sin que la corrupción disminuya. Para los economistas, un aumento en los controles y sanciones puede llevar simplemente a un aumento del precio de los sobornos a fin de compensar el riesgo asociado a las prácticas corruptas, indicando, además, que esas medidas fallan porque la capacidad del sistema judicial no está a la altura de la retórica⁸³. De hecho, no sorprenden los sonados escándalos que comprometen a los más conspicuos representantes de la rama judicial, en donde carteles de jueces y magistrados negocian fallos, megapensiones e intercambios de favores, protagonizando así el abanico de nuevas denuncias de corrupción con que semanalmente se deleitan los medios de comunicación⁸⁴. Gran dolor y deshonra de una rama judicial que es la llamada a ser la más impoluta de las ramas del poder público, porque es la última instancia de la ética social.

Recientemente esas estrategias se han acompañado de mecanismos de prevención, tendientes a hacer más transparente la actividad de la administración, facilitando el acceso a la información y mejorando la participación de los particulares en las actuaciones públicas. Dichas medidas incluyen la publicación de información sobre funcionarios o sobre los contratos de las entidades del Estado. Si estos mecanismos permiten detectar situaciones de corrupción, ellos requieren de sistemas de gestión y de fiscalización pública rigurosos y eficientes, así como canales de denuncia y un sistema judicial que conduzca a una sanción verdadera de los actores corruptos. Hay una tarea de institucionalidad pendiente que debe ser incluida en el diseño de estrategias eficaces de lucha anticorrupción, y que ha de comenzar por conocer mejor cómo se manifiesta el fenómeno en los órganos estatales. Ante la incertidumbre que genera la complejidad de la corrupción en lo público, ¿cómo abordar el estudio de la corrupción al interior del Estado social de derecho?

III. PRESENTACIÓN DEL MÉTODO: DISTINTOS ENFOQUES, UNA MISMA PREOCUPACIÓN

El presente tomo examina la corrupción en el Estado colombiano a través de un enfoque interdisciplinario en el que se incluyen datos jurídicos, sociales, económicos y empíricos⁸⁵ y en el que participan diferentes facultades y departamentos de derecho. Esta aproximación no solo permite favorecer una atmósfera de respeto y comunicación entre disciplinas⁸⁶, sino que, además, apela a una lógica que utiliza lo separable (aspectos que toma la corrupción pública) y lo inserta en lo inseparable (la corrupción como realidad compleja)⁸⁷⁸⁸

MARIBEL ALBARRACÍN MUÑOZ	ANDRÉS FERNANDO OSPINA GARZÓN
ÓSCAR A. ALFONSO R.	ALFONSO PALACIOS TORRES
BERNARDO CARVAJAL SÁNCHEZ	CAMILO PERDOMO VILLAMIL
DEISY GALVIS QUINTERO	JORGE IVÁN RINCÓN CÓRDOBA
IVÁN DARÍO GÓMEZ LEE	ANDREA ROBLES USTÁRIZ
JUAN MANUEL GUERRERO JIMÉNEZ	MÓNICA SOFÍA SAFAR DÍAZ
JUAN CARLOS HENAO	NATALIA SILVA SANTAULARIA
INGRID S. ORTIZ BAQUERO	JOSÉ JOAQUÍN URBANO MARTÍNEZ
DAVID A. ORTIZ ESCOBAR	CARMEN LIGIA VALDERRAMA ROJAS
ANÍBAL RAFAEL ZÁRATE