Torres Ávila, Jheison
Nuevos desafíos del derecho público en el posconflicto / Jheison Torres Ávila [y otros ocho autores]; Editora Académica, Corina Duque Ayala, Bogotá: Universidad Santo Tomás, 2018.
213 páginas; gráficos, ilustraciones, mapas y tablas
Incluye referencias bibliográficas
E-ISBN: 978-958-782-160-4
1. Posconflicto - Derecho penal - Colombia 2. Proceso de paz - Colombia 3. Derecho internacional 4. Víctimas de delitos - adolescentes maltratados 5. Conflicto armado - Aspectos socioeconómicos - Colombia.
CDD 303.69 CRAI-USTA-Bogotá
© Corina Duque Ayala, editora académica
© Jheison Torres Ávila, Andrés Abel Rodríguez Villabona, Sergio Reyes Blanco, Jorge Enrique Carvajal Martínez, Hugo Alejandro Sánchez Hernández, Mauricio Antonio Torres Guarnizo, Andrés Rodríguez Gutiérrez, Jorge Alberto Giraldo Rivera y Carlos Alberto Cárdenas Sierra
© Universidad Santo Tomás
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Hecho el depósito que establece la ley
E-ISBN: 978-958-782-160-4
Primera edición, 2018
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El presente libro es el resultado de dos proyectos de investigación aprobados por la Universidad Santo Tomás: el primero, como proyecto líder, “Derecho público francés y cultura democrática”, orientado por la suscrita editora académica, se encuentra adscrito al Grupo de Investigación en Derecho Público Francisco de Vitoria; el segundo, como proyecto secundario, “Análisis del Acuerdo de Paz entre el Gobierno y las Farc desde la filosofía del derecho de Tomás de Aquino”, se encuentra adscrito al Grupo de Investigación Raimundo de Peñafort.
El proyecto líder sirve de norte a los primeros cinco capítulos, los cuales giran en torno a la cultura democrática que es necesario construir en el posconflicto. El proyecto secundario, cuyos resultados se exponen en el sexto y último capítulo, presenta, desde la filosofía institucional, el aporte de Tomás de Aquino en el proceso de paz, que no termina con la sola firma del Acuerdo, y colabora también con la nueva cultura democrática que perseguimos.
Los autores de los diferentes capítulos son los tutores de la Maestría en Derecho Público de la Facultad de Derecho de la Universidad Santo Tomás en convenio con la Universidad de Konstanz en Alemania, con quienes, entre febrero y agosto de 2017, nos reunimos al iniciar el primer periodo académico para solicitar formalmente al Centro de Investigaciones Francisco de Vitoria de la Facultad de Derecho (Cifravi) la aprobación de los proyectos aludidos, en torno a los cuales se desarrollarían investigaciones propias de la Maestría y lo que esta podría aportar al proceso de paz.
El libro consta de seis capítulos que muestran las nuevas tendencias del derecho público en el marco del posconflicto: en el primero se presenta el análisis del nuevo procedimiento legislativo especial para la paz y la separación de poderes, que es el nuevo debate constitucional en las Altas Cortes, escrito por los doctores Jheisson Torres y Andrés Abel Rodríguez de las universidades de Valencia (España) y Grenoble (Francia), respectivamente; el segundo capítulo se titula “Control constitucional y justicia para la paz”, de autoría del doctor Sergio Reyes Blanco, doctorando de la Universidad de Salamanca; en el tercer capítulo, se trata la reparación de las víctimas del conflicto armado en Colombia como piedra angular del posconflicto, estudio realizado por el doctor Hugo Alejandro Sánchez Hernández de la Universidad Carlos III de Madrid (España); en el cuarto capítulo, por su parte, se analiza la reparación integral como una cuestión de complementariedad entre las funciones administrativas y judiciales, de autoría del doctor Andrés Rodríguez Gutiérrez, de la Universidad de Burdeos (Francia); el quinto capítulo, del doctor Jorge Giraldo de la Universidad de Sorbona II (París), ofrece la conceptualización de los conflictos armados no internacionales frente a las nuevas dinámicas fácticas y jurídicas del caso colombiano, y, finalmente, se encuentra el sexto capítulo “Bien común y propiedad en Tomás de Aquino y Ugo Mattei: elementos para el análisis del Acuerdo de Paz Gobierno-Farc”, del doctor Carlos Cárdenas, de la Universidad Santo Tomás.
La temática planteada busca evidenciar las modificaciones introducidas al derecho público colombiano con ocasión de la firma del Acuerdo de Paz entre el Gobierno y las Farc, lo que ha traído como consecuencia las transformaciones de la actividad gubernamental en aras de avanzar hacia la paz y hacia un nuevo modelo de Estado, con expectativas enormes en lo relacionado con la reparación a las víctimas, cambios que han venido siendo auspiciados por los organismos internacionales de derechos humanos que han acompañado el proceso y que velan por la efectiva realización de los derechos a la verdad, la justicia y la reparación integral de las víctimas, en un nuevo sistema integrado que cumple con los requerimientos establecidos tanto en el derecho internacional de los derechos humanos como en el derecho internacional humanitario. Y finalmente un toque de filosofía del derecho a la luz del pensamiento de Santo Tomás, quien nos recuerda que la propiedad privada no puede desconocer la necesidad de avanzar en la conquista de los bienes comunes, uno de los pilares fundamentales que se mantiene a través del tiempo.
La obra pretende contribuir al esclarecimiento de los nuevos conceptos del derecho público desde la perspectiva constitucional y luego administrativa, los cuales deberán guiar el actuar del Estado colombiano en esta nueva etapa de desarrollo social y político. Por ejemplo, desde la perspectiva constitucional, la reparación integral de las víctimas del conflicto armado en Colombia, quienes soportaron la violencia política y social degradada, continúa siendo uno de los grandes retos a los que se enfrenta el Estado en el marco de la nueva justicia transicional que empezará a operar en los próximos meses, cuyas bases normativas fueron retomadas de la Ley 1448 de 2011 o Ley de Víctimas y Restitución de Tierras y de la anterior Ley de Justicia y Paz. Hoy, la justicia transicional se presenta más garantista al haber sido nutrida y permeada transversalmente por las normas del sistema internacional de los derechos humanos y del sistema interamericano, lo cual nos servirá para enfrentar de mejor manera los dilemas de la sociedad colombiana después de haber soportado un conflicto armado de gran magnitud, intensidad y crueldad por más de cincuenta años.
Uno de los grandes retos del Estado y de la sociedad civil será la reconstrucción del querer vivir juntos, para lo cual nos debemos concentrar en buscar la mejor forma de mitigar el sufrimiento de las víctimas, sobre todo de aquellas que soportaron en décadas pasadas los rigores del conflicto armado. Es por ello que la complejidad de esta tarea consiste en pretender resarcir hechos que intuitivamente parecen irreparables y, al mismo tiempo, proveer medidas de reparación de manera rápida y generalizada, que hagan sentir a las víctimas integralmente reparadas a pesar de contar con recursos económicos limitados, para lo cual se deberán utilizar herramientas como la reparación a través de la educación superior para los hijos de las víctimas o las intervenciones en materia de protección a los derechos de las familias desplazadas en espacios especiales de consumo básico que garanticen la subsistencia digna.
Esperamos que los lectores puedan disfrutar de este trabajo de investigación y de reflexión, que ha sido llevado a cabo por docentes comprometidos con la investigación comparada del derecho público, especialmente en Francia y Alemania. Lo deseable sería que este libro contribuya a que se desarrolle un debate sobre las evoluciones posibles del derecho público en el marco de la justicia especial para la paz, que debería interrogarnos sobre el reforzamiento y redireccionamiento de las nuevas instituciones, tales como las comisiones de la verdad, los magistrados de la justicia especial y las representaciones políticas de las víctimas en el Congreso.
CORINA DUQUE AYALA
Editora académica
JHEISON TORRES ÁVILA2
ANDRÉS ABEL RODRÍGUEZ VILLABONA3
El concepto de control del poder es el que mejor define lo que puede entenderse por constitucionalismo. Ahora bien, son muchos y de muy diversa índole los mecanismos que se han propuesto y desarrollado para alcanzar este objetivo. Entre ellos, los de naturaleza jurídica e institucional desempeñan un papel relevante en el desarrollo del derecho constitucional, pero aquellos vinculados a lo que se conoce como la división o separación de poderes parecen ocupar un lugar central si se busca alcanzar el mencionado propósito. Teniendo esto presente, algunos han puesto en duda que se preserve este mecanismo de control del poder en el denominado “procedimiento legislativo especial para la paz” previsto en el artículo 1 del Acto Legislativo 01 de 2016, en la medida en que se le otorgan mayores competencias al ejecutivo en el inicio y el desarrollo del trámite legislativo y en la determinación de los contenidos de los proyectos que se ponen a consideración del legislativo. Esta crítica se plantea no solo frente al principio de separación de poderes en general, sino además frente a la estructura que la Constitución de 1991 estableció para su desarrollo en nuestro país.
Para examinar el alcance de este tipo de reparos es necesario proceder a una revisión de las tensiones que se producen en el desarrollo de los mecanismos particulares para la consecución de la paz y, en especial, en el procedimiento legislativo especial para la paz. Para ello se comenzará con una breve presentación sobre la trascendencia de la división de poderes para el constitucionalismo, de manera que sea posible analizar, en un segundo momento, el modelo que para realizar dicho principio se adoptó en la Constitución de 1991. Bajo estos parámetros se abordará, en tercer lugar, la noción de justicia transicional en el constitucionalismo y, finalmente, se analizará el caso de los procedimientos abreviados legislativos y sus tensiones con la separación de poderes y los derechos fundamentales.
El nombre de Charles Louis de Secondat, barón de Montesquieu (1689-1755), está profundamente ligado a la doctrina de la separación de poderes, al punto que se le considera uno de sus principales precursores. En el marco de la crítica permanente que él hace del despotismo como antítesis de la libertad política (Fetscher, 2002, p. 109; Larrère, 2003, p. 470), aborda dicha doctrina en su más célebre obra, Del espíritu de las leyes (1748). En el libro XI, que se ocupa “De las leyes que forman la libertad política en su relación con la constitución”, hace en el capítulo VI un homenaje a la constitución de Inglaterra, porque es aquella que tiene “como objeto directo la libertad política” (Montesquieu, 1984, t. I, p. 143). Esto ha sido posible gracias a la organización peculiar que en este país tienen los poderes públicos:
Hay en cada Estado tres clases de poderes: el poder legislativo, el poder ejecutivo de los asuntos que dependen del derecho de gentes y el poder ejecutivo de los que dependen del derecho civil. Por el poder legislativo, el príncipe, o el magistrado, promulga leyes para cierto tiempo o para siempre, y enmienda o deroga las existentes. Por el segundo poder, dispone de la guerra y de la paz, envía o recibe embajadores, establece la seguridad, previene las invasiones. Por el tercero, castiga los delitos o juzga las diferencias entre particulares. Llamaremos a éste poder judicial, y al otro, simplemente, poder ejecutivo del Estado. […] Todo estaría perdido si el mismo hombre, el mismo cuerpo de personas principales, de los nobles o del pueblo, ejerciera los tres poderes. (Montesquieu, 1984, t. I, pp. 143-144)
Para Montesquieu, con esta estructura institucional se garantiza el mejor modelo en la conformación del Gobierno, el de carácter mixto y moderado, el que permite que “no se pueda abusar del poder”, porque, “por la disposición de las cosas, el poder frena al poder” (Montesquieu, 1984, t. I, p. 142). No se necesitó de mucho para que estas consideraciones, casi desde el momento en que se dieron a conocer, fueran asumidas como la exposición más acabada del principio de separación de poderes. Ahora bien, hay que tener presente que este principio, en el marco de
la teoría de la constitución inglesa, ocupa el centro de la sociología política de Montesquieu, no porque represente un modelo válido para todos los países, sino porque, en el mecanismo constitucional de una monarquía, permite recuperar los fundamentos de un estado moderado y libre. (Aron, 2004, p. 39)
Es por esta razón que en Del espíritu de las leyes “no se encuentra ni una separación funcional ni una separación material de las autoridades estatales” (Eisenmann, 1933, p. 166), dado que no insistía en una división tajante entre el legislativo, el ejecutivo y el judicial, sino más bien en la distribución de la función legislativa entre el rey y las dos cámaras del parlamento inglés, la Cámara de los Comunes y la Cámara de los Lores. Se trata entonces de la defensa de un gobierno equilibrado en el que los distintos órganos realizan un balance constitucional capaz de obstaculizar la afirmación de un poder absoluto. De todas maneras, “con su insistencia en el acoplamiento de los poderes y su mutua delimitación se adelantó al moderno Estado constitucional liberal” (Fetscher, 2002, p. 131) y tuvo una enorme influencia en la elaboración de las constituciones de finales del siglo XVIII y comienzos del XIX en América y en Europa.
Esta característica distintiva de la doctrina de Montesquieu se explica por el hecho de que con ella se puede hacer referencia a cuatro conceptos: el de constitución mixta, el de constitución equilibrada, el de separación de poderes y el de frenos y contrapesos (checks and balances). Todos ellos son variaciones del constitucionalismo, pero han sido construidos teniendo presentes diferentes elementos, funciones y propósitos del Gobierno y la sociedad. En cuanto que han sido formulados en diversas épocas y sobre bases discrepantes, estos cuatro conceptos, en cierta medida, se solapan y pueden contradecirse4. La originalidad de Montesquieu consiste en su peculiar manera de unirlos y combinarlos en vez de haber inventado uno de ellos, pues ya figuraban en la discusión constitucional en Inglaterra desde tiempo atrás (Richter, 1990, p. 39).
En efecto, en este país la implantación del sistema parlamentario con gobierno de gabinete —que se inició en la primera mitad del siglo XVIII— a través del proceder de los partidos, los ministros y los monarcas permite ver cómo se fueron construyendo las relaciones entre el ejecutivo y el parlamento y cómo se fue configurando en la práctica el principio de la separación de poderes. El liderazgo político inglés era consciente de la necesidad de asegurar relaciones armoniosas entre los diversos componentes de la estructura político-institucional, especialmente entre el rey y el parlamento, si se pretendía que la maquinaría del gobierno trabajara razonablemente bien. Fue así como se mantuvo la prerrogativa del rey de disolver el parlamento en cualquier momento —competencia que al pasar los años dependerá de la iniciativa del primer ministro— mientras que, por su parte, el parlamento podía contraponerse al ejecutivo negando soporte financiero, desmantelando el ejército o, en últimas, retirando la confianza (mediante el voto de censura) al Gobierno o a algunos de sus ministros. Estos mecanismos de recíproco influjo impedían así el bloqueo entre los dos poderes, que, sin otra válvula de escape, impondría el recurso a vías extralegales. Con todo, el bloqueo no solo se evitaba con estas fórmulas institucionales, sino también usando la sugestión que sobre los miembros del parlamento causaban los favores, los honores, las pensiones, los cargos y los demás beneficios que podían otorgar los nada desdeñables poderes gubernamentales del ejecutivo (Duverger, 1976, p. 18; Hermet, 1996, p. 31). En el origen del sistema parlamentario no solo están los aportes de la evolución constitucional inglesa desde el punto de vista institucional, sino también una serie de prácticas que en ocasiones no deja muy bien parado el goodwill de los políticos ingleses de los siglos XVIII y XIX.
Ahora bien, fue en los Estados Unidos en donde la separación de poderes propuesta por Montesquieu tuvo una influencia notable, en especial durante el debate que se dio en torno a la ratificación, por cada uno de los Estados, de la constitución que había aprobado la convención de Filadelfia en septiembre de 1787. Entre los numerosos documentos que se publicaron a favor y en contra de la ratificación, hubo una serie de artículos de prensa escritos por Alexander Hamilton (1757-1804), James Madison (1751-1836) y John Jay (1745-1829) que posteriormente se compilaron en un solo volumen bajo el título de El federalista. Esta ha sido considerada “una obra clásica de la literatura política” (Nevins y Commager, 1963, p. 122)5, en parte por la manera como aborda la cuestión de la separación de poderes. Para sus autores no consiste solamente en radicar distintas funciones en cada órgano (ejecutivo, legislativo y judicial), sino en establecer también un sistema de frenos y contrapesos (checks and balances) en donde cada poder controla las eventuales extralimitaciones del otro6. De esta forma, existe una marcada independencia entre los poderes, dado que cada uno se mantiene en funciones durante todo el periodo prefijado de sus mandatos y es imposible que el uno afecte la composición política del otro (como sí sucede en el parlamentarismo británico a través de los mecanismos de disolución del parlamento y voto de censura a los ministros), sin que ello signifique que no fueran previstos dispositivos para contrarrestar las posibles intromisiones de un poder en el otro. De esta manera, como los distintos poderes se controlan, se tiene un gobierno, por esencia, limitado y respetuoso de los derechos de las minorías y de las personas.
Este mecanismo de separación estricta de poderes es una de las grandes invenciones del constitucionalismo estadounidense, conocida con el nombre de régimen presidencial, por oposición al régimen parlamentario, que es un sistema de separación flexible de poderes en cuanto que hay una influencia orgánica del legislativo en la conformación del ejecutivo y viceversa. De manera contraria, en el régimen presidencial hay una separación orgánica estricta, pero también una interdependencia funcional que permite que los distintos poderes se controlen unos a otros7. Por ejemplo, en el régimen presidencial estadounidense el ejecutivo controla los desafueros del legislativo a través del reconocimiento de un veto a favor del presidente8. Ahora bien, según los autores de El federalista, el legislador no requiere una protección especial, pues “en el gobierno republicano predomina necesariamente la autoridad legislativa” (Hamilton, Madison y Jay, 2001, p. 221). Los que precisarían de dispositivos particulares de protección son el ejecutivo —sobre todo frente a las usurpaciones del legislativo— y el judicial, para que este último, garantizada su independencia, desempeñe un papel fundamental en la consolidación de este tipo de democracia.
En esta misma línea, durante la Revolución francesa este principio quedará íntimamente vinculado al concepto mismo de constitución, de manera que “pasa a asociarse a la idea de libertad política y de división de poderes” (Beaud, 2009, pp. 10-11). De hecho, los líderes revolucionarios no utilizaron el término constitución para designar cualquier forma de gobierno, sino para identificar aquella que, sometida a límites jurídicos, garantizaba los derechos de los ciudadanos y se basaba en la separación de poderes. Entre los numerosos escritos de la época a este respecto se destacan los de Emmanuel Sieyès (1748-1836), quien en un discurso de 1789, titulado Preliminar de la constitución, afirmó que “el verdadero sentido de la palabra Constitución […] abarca la formación y la organización interiores de los diferentes poderes públicos […], es relativa al conjunto y a la separación de los poderes públicos”, los cuales “están todos sujetos a leyes, reglas y formas que no pueden cambiar a su antojo”, porque “tal y como no pudieron constituirse a sí mismos, tampoco pueden cambiar su Constitución” (Sieyès, 1993, p. 183). Ahora bien, su concepción de la separación de los poderes se aparta en varios aspectos de la concepción liberal clásica. En efecto, según Montesquieu y la tradición inglesa, la separación de los poderes entraña no solo cierta igualdad entre ellos, sino támbíén la posibilidad de controles recíprocos. Para Sièyes, en cambio, como para la mayoría de sus contemporáneos franceses, la división de los poderes era más un principio de no interferencia y de protección del legislativo que un principio destinado al control recíproco. De todas formas, sus tesis tuvieron un papel destacable entre los presupuestos del debate que se dio en la Asamblea Nacional sobre si Francia tenía o no una constitución. Se impuso la tendencia que daba una respuesta negativa a esta cuestión, razón por la cual el artículo 16 de la Declaración de los Derechos del Hombre y del Ciudadano de 1789 dispuso que “toda sociedad en la que no esté asegurada la garantía de los derechos ni determinada la separación de los poderes, no tiene constitución”.
Esta disposición es el fundamento más conocido para el surgimiento de un concepto material de constitución en sentido estricto o un “concepto mínimo” de constitución (Tomás y Valiente, 1996, p. 49), que se diferencia de un concepto material de constitución en sentido amplio: para este último, la constitución es un conjunto de normas que cumple con algunas condiciones formales o que regula la organización de los órganos del Estado y el proceso de creación del derecho positivo; para el primero, por su parte, es necesario además que la constitución tenga unos contenidos determinados que respondan a ciertas exigencias políticas y éticas, que al final del siglo XVIII eran la limitación del poder político mediante la garantía de los derechos individuales (según la concepción del iusnaturalismo racionalista) y la separación o distribución de los poderes (Grimm, 2006, p. 60; Matteucci, 2005, p. 346). Por consiguiente, para esta concepción no todas las sociedades tienen necesariamente una constitución, sino únicamente aquellas que poseen una que corresponda a determinados criterios materiales, entre ellos, justamente, la separación de poderes9.
De hecho, no son pocos los autores que han tratado de encontrar los contenidos sustantivos que definen la constitución destacando este principio. Entre los intentos que se han hecho cabe destacar el de Karl Löewenstein (1983), quien define la constitución como “el dispositivo fundamental para el control del proceso del poder” (p. 149), que se concreta en cinco elementos fundamentales, entre los cuales la separación de poderes ocupa un lugar central. Estos elementos son: 1) la asignación de diversas funciones o competencias a diferentes órganos estatales, con lo cual se evita la concentración del poder en una sola instancia y se realiza el principio de separación de poderes; 2) al lado de la separación y la distribución, el establecimiento de mecanismos de cooperación y equilibrio entre las instituciones, como el de los frenos y contrapesos; 3) el reconocimiento del electorado, conformado por todos los adultos mayores de edad, como el árbitro supremo en los conflictos entre los órganos del poder público para evitar así que uno de ellos se imponga autocráticamente sobre los demás, lo cual es expresión del carácter demoliberal del constitucionalismo contemporáneo; 4) la previsión de mecanismos de reforma o revisión de la constitución, con el propósito de adaptarla a las cambiantes condiciones sociales y políticas e impedir el recurso a medios extraconstitucionales, revolucionarios, ilegales o violentos para lograr este cometido; 5) la afirmación explícita de los derechos y las libertades fundamentales de las personas y su protección frente a la acción de los detentadores del poder (Löewenstein, 1983, p. 153).
La oposición entre un concepto amplio y un concepto estricto de constitución tiene consecuencias directas en la manera como se puede concebir el constitucionalismo. Para Carlos Nino (1992), esta diferencia implica que hay dos sentidos de constitucionalismo: por una parte, un sentido “mínimo” que “se refiere al requerimiento de que un Estado tenga una constitución en el vértice de su sistema jurídico”, entendida como “conjunto de normas que dispone la organización básica del poder político y la relación entre el Estado y los individuos”; por otra parte, un sentido “pleno” de constitucionalismo que “requiere no solo la existencia de normas que organizan el poder y que están, en cierto modo, atrincheradas frente al proceso legislativo normal, sino también, y preeminentemente, que se satisfagan ciertas exigencias acerca del procedimiento y contenido de las leyes que regulan la vida pública” (pp. 3-4). Entre estas exigencias se encuentra el establecimiento de alguna forma de división o separación de poderes, postura que tiene su fundamento histórico en el artículo 16 de la declaración de derechos de 1789 que ya se ha citado antes. En este sentido, se afirma que el constitucionalismo “al dividir el Poder, ofrece un sistema de limitaciones efectivas a la acción gubernamental” a través de “métodos y técnicas en virtud de las cuales se mantienen y establecen tales limitaciones” (Friedrich, 1975, t. I, p. 68).
No obstante, la separación de poderes, en particular en las democracias contemporáneas, no parece ser suficiente para impedir el arbitrio de una mayoría que llegue a dominar las instituciones estatales. Como lo explica Nicola Matteucci (2005),
la actual división de órganos puede obstaculizar o disminuir la voluntad de un partido fuerte o de una mayoría estable, pero es totalmente insuficiente para garantizar tanto los derechos de las minorías como impedir el abuso del poder respecto de los ciudadanos, en la medida en que estos órganos pueden estar en manos del mismo partido. (p. 342)
Por consiguiente, la separación de poderes es más bien uno de los mecanismos institucionales para lograr el principal propósito que se ha trazado el constitucionalismo en su larga historia, es decir, la “limitación jurídica del gobierno. […] El rasgo característico más antiguo, constante y duradero del verdadero constitucionalismo continúa siendo, como lo ha sido casi desde el comienzo, la limitación del gobierno por el derecho” (McIlwain, 1991, p. 37).
Siguiendo el modelo de evolución del Estado de derecho al Estado social de derecho, la Constitución colombiana de 1991 preservó el principio de la división de poderes. Esto es apenas lógico porque dicho tránsito no implica la eliminación de muchos de los pilares del Estado liberal, sino más bien su reinterpretación y complementariedad al compás del concepto de igualdad material. De esta manera, destaca la Corte Constitucional sobre el particular:
La separación de poderes es también un mecanismo esencial para evitar la arbitrariedad, mantener el ejercicio de la autoridad dentro de los límites permitidos por la Carta y asegurar así la libertad y seguridad de los asociados. La lógica de este dispositivo, no por conocida deja de ser esencial: la división de la función pública entre diferentes ramas permite que el poder no descanse únicamente en las manos de una sola persona o entidad, a fin de que los diversos órganos puedan controlarse recíprocamente. Esto significa que, como esta Corporación lo había señalado, la consagración de diversas ramas del poder y de órganos autónomos se lleva a cabo “con el propósito no solo de buscar mayor eficiencia en el logro de los fines que le son propios, sino también, para que esas competencias así determinadas, en sus límites, se constituyeran en controles automáticos de las distintas ramas entre sí, y, para, según la afirmación clásica, defender la libertad del individuo y de la persona humana.” Por ello, como lo ha recordado esta Corte, “la separación de las ramas del poder público es inherente al régimen democrático y constituye uno de sus elementos procedimentales de legitimación”. (Sentencia C-251 de 2002, M. P. Eduardo Montealegre)
Ahora bien, la determinación de dicho principio recibió algunos cambios en el nuevo marco constitucional. En primer lugar, su disposición formal implica transformaciones respecto a la tradición desarrollada, en especial en los últimos cincuenta años, pues supone una estructura que va más allá de la visión tripartita del poder para plantear un esquema más amplio que se desarrolla de acuerdo con las necesidades planteadas por el constituyente. Señala el artículo 113 de la Constitución:
Son ramas del Poder Público, la legislativa, la ejecutiva y la judicial. Además de los órganos que las integran existen otros, autónomos e independientes, para el cumplimiento de las demás funciones del Estado. Los diferentes órganos del Estado tienen funciones separadas, pero colaboran armónicamente para la realización de sus fines.
Como se observa, además de las ramas clásicas del poder público, se establece una estructura fundada en los denominados órganos autónomos. Esto es posible debido a la aplicación del principio de soberanía popular que establece en el pueblo el poder del Estado, lo cual genera por contera que las denominadas ramas u órganos sean mandatarios de este poder popular. Todo ello implica que el legislador, por ejemplo, no tenga un poder en sí mismo, sino una competencia, delegada y delimitada por el poder constituyente, con las instituciones y los procedimientos predefinidos.
Por lo demás, el reconocimiento de los órganos autónomos es la aceptación de una versión actualizada de la estructura del Estado, en donde la especialización de competencias hace recrear una propuesta en donde el poder soberano se enfoca en su instrumentalización constitucional y no en el ejercicio directo de la soberanía10. La banca central, los órganos electorales y los órganos de control se destacan justamente en esta mirada de especialización, pero, a la vez, de comprensión de que estas funciones no pueden estar concentradas o ser dependientes de las ramas tradicionales. Como lo destaca la Corte Constitucional:
Además de las tradicionales ramas legislativa, ejecutiva y judicial, la Constitución establece órganos, distintos de los que integran aquéllas, que tienen por característica la de ser autónomos e independientes, “para el cumplimiento de las demás funciones del Estado” [...]. El Banco de la República, el Consejo Nacional Electoral y la Registraduría Nacional del Estado Civil, la Procuraduría General de la Nación, la Contraloría General de la República y la Comisión Nacional de Televisión son órganos independientes de la indicada categoría. (Sentencia C-350 de 1997, M. P. Fabio Morón)
Esto significa que tales órganos no hacen parte de ninguna de las ramas tradicionales del poder público, ni cumplen sus funciones, ni pueden ser dirigidos por ellas, lo cual no obsta para opere la coordinación en el ejercicio de sus actividades. Esto es así porque, como afirma Löewenstein (1983):
Lo que en realidad significa la así llamada “separación de poderes”, no es, ni más ni menos, que el reconocimiento de que por una parte el Estado tiene que cumplir determinadas funciones —el problema técnico de la división del trabajo— y por otra, los destinatarios del poder salen beneficiados si estas funciones son realizadas por diferentes órganos: la libertad es el thelos ideológico de la teoría de la separación de poderes. La separación de poderes no es sino la forma clásica de expresar la necesidad de distribuir y controlar respectivamente el ejercicio del poder político. (p. 55)
De esta forma, las otras instituciones no tienen que pertenecer obligadamente a alguna de las divisiones clásicas, sino acatar el modelo de respeto a los derechos y del control político y jurídico y subordinarse al querer del constituyente a través de la Constitución.
Dentro de las características de estos poderes, se preserva la fórmula del control fundada en su vinculación a la ley y, desde luego, al respeto de todos los derechos inscritos en la Constitución. A la par del ejercicio del control, les adjudica autonomía e independencia expresadas en términos políticos, jurídicos y presupuestales, siempre bajo la égida de la colaboración entre los mismos.
En segundo lugar, se establece la colaboración armónica, compatible con los objetivos constitucionales establecidos en los artículos 1 y 2 de la Constitución, así como con una interpretación desde la materialidad constitucional. Esta interpretación del orden constitucional establece entonces que la realización de los valores y principios constitucionales debe estar por encima de elementos ajenos a estos. De ahí que dicha colaboración tenga al menos las siguientes consecuencias: por un lado, un régimen completo de responsabilidades de todos los que integran el Estado, y, por el otro, una sujeción al poder popular expresado en el texto constitucional. Ahora bien, esta colaboración no supone que se produzcan dos consecuencias nocivas: la carencia de responsabilidades y la confusión de funciones. Las dos situaciones resultan indeseables, y riñen, desde luego, con el thelos constitucional. Señala la Corte:
El principio este de colaboración armónica no puede llegar al extremo de desconocer el reparto funcional de competencias, ni el ampliamente explicado principio de división de poderes. Y por lo mismo, es errado afirmar que el principio de la colaboración armónica permite fusionar tareas y compartir responsabilidades sobre aspectos claramente diferenciados en el ordenamiento constitucional. Además, el principio de colaboración armónica no puede ser transformado por el Legislador en un deber de colaboración exigible cuando lo disponga el ejecutivo. (Sentencia C-251 de 2002, M. P. Clara Inés Vargas)
Sin duda alguna, esta complejidad que muestra la parte orgánica coincide con las funciones que asume el Estado social (García Pelayo, 2005), pues el esquema demoliberal resulta insuficiente para proteger y promover el conjunto complejo de intereses de las sociedades actuales. Esta complejidad no se traduce únicamente en el número de poderes que encarna el Estado. Las relaciones entre los poderes y la sociedad también conforman un entramado que debe ceñirse a las antiguas reglas del control jurídico, pero que necesitan ampliación y una mayor efectividad ante el peligro de excesos. Al respecto, señala Haberle (2002) que “gracias a la democracia aparece el carácter de autonomía del ámbito público estructurado pluralmente como garantía institucionalizada, siendo, por tanto, el ámbito de preconfiguración de la voluntad política, de las cadenas legitimatorias entre el pueblo y los órganos del Estado” (p. 149).
Es aquí donde el control, tanto desde el punto de vista jurídico como del político, cumple una de sus labores fundamentales. Este control no se limita a la vista formal-funcional de las actuaciones de dichos poderes, sino que trasciende en un verdadero control material de sus actuaciones. La materialidad del control es la garantía que impone el nuevo enfoque, ya que esta sustancialidad debe ser respetada por todos y cada uno de los órganos del Estado, no como meros mandatos sin efectos, sino como verdaderas obligaciones que pueden ser determinadas en acciones y restricciones concretas. Esta materialidad intenta desarticular la inercia burocrática que en muchas ocasiones viola los derechos fundamentales, al primar la nota mecánica de sus actuaciones sobre los fines esenciales que impone la Constitución desde su artículo 1 y que define de manera explícita el artículo 2:
Son fines esenciales del Estado: servir a la comunidad, promover la prosperidad general y garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución; facilitar la participación de todos en las decisiones que los afectan y en la vida económica, política, administrativa y cultural de la Nación; defender la independencia nacional, mantener la integridad territorial y asegurar la convivencia pacífica y la vigencia de un orden justo. Las autoridades de la República están instituidas para proteger a todas las personas residentes en Colombia, en su vida, honra, bienes, creencias, y demás derechos y libertades, y para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares.
En este manual de funciones del artículo 2 se resumen los parámetros de actuación del poder público, que se pueden sintetizar en la búsqueda de la estabilidad y el aseguramiento de unidad nacional, todo a la luz de la fórmula del Estado social de derecho y los valores y derechos que contiene. Las limitaciones a los poderes públicos tendrán entonces una estructura dual, es decir, desde un punto de vista formal con el conjunto de mecanismos concretos de control, como el control de constitucionalidad, la moción de censura y la sanción de las leyes por parte del ejecutivo, entre otros, y desde un punto de vista material al someterse la interpretación de los actos del poder constituido y los órganos autónomos al cumplimiento de los fines constitucionales. El constitucionalismo material aparece aquí como uno de los grandes pilares de la comprensión de toda la Constitución al instituirse como una metodología que defiende el cumplimiento transcendente de los valores y los principios determinados en la fórmula política y que acentúan la búsqueda de la eficacia constitucional. Este elemento será determinante para la comprensión del modelo jurídico de la justicia transicional, pues la materialidad de estos principios define los contornos competenciales de las ramas y los órganos del Estado y establecen una finalidad: el cumplimiento y el respeto constitucional como máxima del Estado social de derecho. Sobre los límites materiales con respecto al legislador, se ha referido la jurisprudencia constitucional:
El legislador encuentra límites materiales al ejercicio de su función, representados por valores, principios y mandatos constitucionales, fuera de los cuales no le es posible obrar, por plausible y encomiable que sea el objetivo buscado con las normas que profiere. Puede tratarse inclusive de una disposición mediante la cual se busque dar desarrollo o realización a un precepto de la Carta: si se opone a otro u otros, o al sistema fundamental en su conjunto, será función del juez de constitucionalidad retirarla del ordenamiento jurídico. (Sentencia C-257 de 1997, M. P. José Gregorio Hernández)