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Medina Carrillo, Adriana Marcela

Despolitización y resistencias en la paradoja del refugio. Experiencias de colombianos en Ecuador y Canadá / Adriana Marcela Medina Carrillo – Bogotá: Editorial Universidad del Rosario, Programa Editorial Universidad Autónoma de Occidente, 2018

xxiv, 226 páginas

Incluye referencias bibliográficas.

Derecho internacional / Derecho de asilo / Refugiados políticos – situacion legal / Asilo político – seguridad / Exilio – refugio humanitario / Refugiados colombianos – Ecuador / Refugiados colombianos – Canadá / I. Universidad del Rosario. / II. Título / III. Serie

325.21 SCDD 20

Catalogación en la fuente -- Universidad del Rosario. CRAI

DJFD	Octubre 12 de 2018

Los conceptos y opiniones de esta obra son responsabilidad de sus autores y no comprometen a las universidades ni sus políticas institucionales.

El contenido de este libro fue sometido al proceso de evaluación de pares, para garantizar los altos estándares académicos. Para conocer las políticas completas visitar: editorial.urosario.edu.co

Contenido

Capítulo 1. Las luchas políticas de los refugiados colombianos en Ecuador y Canadá

1.1. Dinámicas de migración forzada internacional por violencia sociopolítica desde Colombia

1.2. Aproximación a los contextos ecuatoriano y canadiense como comunidades de destino

1.3. Memorias de refugio, resistencia y dignidad: la Federación Nacional de Organizaciones de Refugiados Colombianos en Ecuador (Fenare)

1.3.1. El inicio de la Fenare: el encuentro con la paradoja del refugio en Ecuador

1.3.2. La lucha política de la Fenare: repensando la paradoja del refugio desde abajo

1.4.1. Migraciones forzadas internacionales en medio de construcciones de paz en Colombia

1.4.2. La lucha sigilosa de los colombianos en Canadá: entre el frío, el exilio y la paradoja del refugio

1.5. A manera de cierre: dilemas y trasfondos del refugio en Ecuador y en Canadá

Capítulo 2. La paradoja del refugio: se anuncia como inclusión, se resuelve como exclusión (despolitización)

2.1. El refugio como categoría de inclusión excluyente: la despolitización de las personas refugiadas

2.3.4. El proceso de securitización del refugio: su reconocimiento como presunta amenaza a la seguridad de los Estados y del orden internacional

2.3.5. El refugio como herramienta de securitización: la criminalización de los refugiados

Capítulo 3. Una aproximación al derecho internacional de refugiados: el refugio entre lo universal y lo regional

3.1. El refugio internacional y su formalización en el derecho internacional de los refugiados (DIR)

3.1.2. Lógicas de formalización del refugio en el dir después de la Segunda Guerra Mundial

3.2. La figura del “refugiado” en la lógica regional: alcances y limitaciones del DIR universal

Capítulo 4. Resistencias entre la paradoja del refugio: un regreso a lo político (la politización)

4.2.2. La acción colectiva de los refugiados como acto de ciudadanía desde abajo

A Luz, Orlando, Juan, Alberto y María,
en testimonio de la persistencia que tuvieron en
distintos lugares y momentos.

Agradecimientos

Refúgiate en mí fue el título que una querida amiga me sugirió ponerle, de manera coloquial, a esta investigación mientras reflexionábamos sobre mi experiencia académica y personal de sumergirme en un estudio doctoral en el campo del refugio. Una de las razones de esta sugerencia tuvo que ver con esos lugares a veces de angustia y a veces de emoción entre los que constantemente transité mientras elaboraba la investigación, y que por momentos se quedaron estrechos ante tantas memorias compartidas, tanto amor recibido con humildad y tantas lecciones aprendidas y por aprender.

Por fortuna, me encontré con un gran número de personas que, en distintos momentos, me brindó apoyo, críticas constructivas y cariño. Sin ellos no habría podido adelantar este estudio, para todos, mi total gratitud. De manera especial, quiero agradecer:

A la población refugiada colombiana en Ecuador y Canadá por compartirme generosamente sus memorias de dolor y resistencia en medio de la persistencia del refugio, en particular, a los hombres y mujeres que hicieron parte de la Federación Nacional de Organizaciones de Refugiados Colombianos (Fenare) en Ecuador y a quienes mantienen su lucha cotidiana en Toronto y Calgary (Canadá).

A Roberto Vidal y Jorge Salcedo por nuestras discusiones hasta el cansancio, por esta sociedad migratoria de muchos años y por estar siempre ahí.

Al Centro de Estudios sobre Refugiados de la Universidad de York en Toronto (Canadá), por permitirme concluir esta tesis como estudiante visitante junto a Susan McGrath, Jennifer Hyndman, Christina Clark- Kazak y, en particular, junto a Michele Millard y Johanna Reynolds, cuyos comentarios y apoyo fueron invaluables.

A Camilo Molina por compartir su experiencia de vida y por el apoyo incondicional que me brindó a lo largo de la reconstrucción de las memorias de la Fenare.

Me gustaría mencionar la colaboración que me brindó el Doctorado en Derecho de la Universidad del Rosario y, especialmente, a los profesores Julio Gaitán y Manuel Restrepo, el Programa Andino de Derechos Humanos en Ecuador, así como a John Carlaw, Francisco y Loly Rico en Canadá, en medio de sus procesos de liderazgo. Además, a la Fundación Juan Pablo Gutiérrez y a Colciencias en Colombia, quienes auspiciaron mis estudios doctorales.

Mi gratitud a las comunidades campesinas desplazadas forzadas y retornantes de Turbo (Colombia) y a las demás personas migrantes centroamericanas con las que en algún momento de esta ruta me encontré, por las lecciones de humanidad y fortaleza que me brindaron.

A mis padres, amistades y colegas en Canadá, Ecuador y Colombia, particularmente, a Franz y su familia, todo mi cariño por los abrazos y el apoyo que me brindaron en la culminación de este estudio.

Agradezco de manera especial a Saulo Padilla¹ por las sabias reflexiones que me brindó a partir de su trabajo a favor de la población migrante latinoamericana y por las fotografías de Guatemala que cedió para este texto. A Zilia Castrillón² por las fotografías que tomó para este estudio en Canadá, y por haber cedido generosamente dos imágenes de su trabajo en el Cacarica (Colombia), así como al FCJ Refugee Centre³ por habernos permitido hacer registros fotográficos en la cotidianidad de su valiosa labor con la población refugiada.

Introducción

Este estudio parte de la lucha política de colombianos refugiados en Ecuador, agrupados en la Federación Nacional de Organizaciones de Refugiados Colombianos (Fenare), y de otros residentes en Toronto y Calgary (Canadá), por ser reconocidos como sujetos de protección internacional y, simultáneamente, como sujetos con agencia política en los países de destino.

Estas luchas analizadas desde los marcos históricos del derecho internacional de los refugiados (DIR) y desde los procesos de resistencia de población refugiada en clave con los estudios sobre migraciones forzadas (EMF), han tenido sentido en la medida en que la protección internacional buscada por los refugiados después de haber sido víctimas de migración forzada no es concedida instantáneamente, y ha dependido de la aprobación gubernamental del país de destino de acuerdo con reglas que se encuentran en el DIR (Vidal, 2007).

La condición de refugiado fue definida en el DIR como una situación excepcional y, por ello, como una figura humanitaria (Nyers, 2006), lo que tuvo como consecuencia hacer del refugio una situación excluida de la dimensión política de los derechos (Arendt, 1974). Para algunos autores hacer del refugio y de la figura del refugiado elementos humanitarios desligados de lo político instauró una inclusión aparente de las personas refugiadas en los países de destino. Su inclusión, sostienen, se generó precisamente desde su exclusión, lo cual ha constituido un contrasentido (Agamben, 1998; Arendt, 1974). El objetivo de esta investigación es, entonces, ocuparse de este contrasentido, al que entendemos como la paradoja del refugio. Esta paradoja se verá inicialmente a la luz de las experiencias de la población colombiana refugiada en Ecuador y Canadá y, posteriormente, desde la discusión sobre su origen y sus alcances.

Para lo anterior, el estudio parte de la siguiente pregunta: ¿De qué manera la paradoja del refugio facilita —u obstaculiza— el reconocimiento de la población refugiada como sujetos de protección internacional y con agencia política en los países de destino? A esta pregunta le sigue otra: ¿Qué lecciones se pueden extraer al respecto desde las experiencias de la población colombiana refugiada en Ecuador y Canadá?

Un repaso por el estado del arte advierte de cuatro asuntos claves a considerar para responder a estas preguntas:

(1) El refugio es una situación paradójica (Agamben, 1998; Arendt, 1974) una vez que el DIR, aunque parece posibilitar el reconocimiento de los refugiados como sujetos de protección internacional (Acnur, 2001), se basa en reglas específicas por las que, en últimas, dicho reconocimiento depende de la discrecionalidad de los Estados de destino (Goodwin-Gill, 1999).

(2) Los Estados de destino y la Organización de las Naciones Unidas (ONU) facilitan el acceso de la población refugiada solo hasta donde dicho acceso es consecuente con las lógicas del DIR y sus intereses. Han desarrollado, junto a la respuesta jurídica señalada, una respuesta política que permite mantener la paradoja. Esta respuesta política tiene como eje de articulación tres representaciones del refugio: como problema humanitario (Nyers, 2006), como un asunto de flujos migratorios desordenados (Betts, 2009; Castles, 2003; Santos, 2002), o como una cuestión de seguridad mundial (Hammerstad, 2014). Estas representaciones dejan espacios reducidos para la agencia política y participación de los refugiados en las comunidades de origen y destino (Darling, 2014; Nyers, 2006).

(3) Por la manera en que se ha complejizado el refugio como práctica humanitaria separada del rol activo de los refugiados (Nyers, 2006), las categorías pensadas desde esta perspectiva se han quedado cortas frente al estado de los derechos de los refugiados en distintos contextos. Esto explica, en parte, que durante la década de los ochenta se diera un giro en los EMF desde el enfoque from below (Élie, 2014) para problematizar y replantear la relación entre migración forzada y derechos (Nathwani, 2003), demostrando la necesidad de estudios complementarios a los institucionales (Loescher, 2014) y de involucrar en dichas aproximaciones nuevas perspectivas metodológicas con las que se incluyeran las voces y vivencias de los refugiados (Nyers, 2006; Sigona, 2014).

(4) A pesar de la asimetría de poder entre, por un lado, la población refugiada y, por el otro, los Estados destino y los organismos internacionales, existen experiencias que dan cuenta de que han sido posibles las iniciativas de la población en medio de la paradoja del refugio (Taylor, 2002; Zolberg, Suhrke & Aguayo, 1989). Sin embargo, de acuerdo con los EMF, a pesar de los giros metodológicos que se dieron bajo el enfoque from below existen vacíos ante las dificultades para acceder y conocer las narrativas de los refugiados, en particular, de personas del Sur global. Desde la perspectiva de Élie (2014), lo único que permitiría ir cerrando la brecha trazada por los estudios clásicos sería tratar de superar ese vacío recogiendo en los estudios sobre migración forzada narrativas de esta población. Acorde con esto, aproximarse a la situación de los desplazados y refugiados considerando sus narrativas (las de colombianos en países como Ecuador y Canadá —como se propone en el presente estudio—) resulta ser vital desde el escenario académico para ampliar los alcances de los estudios desde abajo (from below).

A partir de estas conclusiones, y con base en las preguntas señaladas, esta investigación de naturaleza sociojurídica, es decir, una investigación que parte de la necesidad de adelantar estudios en derecho capaces de tener en cuenta la realidad social específica en donde se aplica (Rodríguez & García, 2003), se propone bajo una metodología y un marco conceptual acordes a este enfoque.

Por ello, la investigación para pensar los límites y oportunidades que representa la paradoja del refugio, considera vivencias concretas de personas refugiadas de origen colombiano en Ecuador y en Canadá y, en seguida, sí entra a desenraizar las diferentes aristas de esta paradoja desde el análisis de los referentes conceptuales adoptados.

Para este fin, el refugio se define en el estudio como consecuencia de una movilidad humana geográfica forzada¹ en la que están en conflicto la asignación y la obtención de determinados derechos (Hathaway, 2005). Se ha tomado como referente para la articulación del doble enfoque del refugio lo propuesto por Boaventura de Sousa Santos (2007) quien, para referirse a las relaciones que se entrecruzan entre el derecho y la globalización, ha denominado ese doble enfoque como la doble mirada desde arriba y desde abajo, ubicando, por un lado, las representaciones de los Estados, las grandes empresas transnacionales y los organismos internacionales y, por el otro, las comunidades locales y sus manifestaciones cotidianas y políticas.

La mirada desde arriba corresponde a las respuestas jurídicas y políticas de los Estados de destino y organismos internacionales como la ONU, basadas en el dispositivo internacional y regional del DIR y en las medidas a través de las cuales se da cuenta del refugio como una situación humanitaria pero apolítica, como un asunto vinculado a la globalización y al control migratorio o como una situación de seguridad (Betts, 2009; Nyers, 2006). La mirada desde abajo puede comprenderse desde la movilización social de los refugiados, sus prácticas individuales y colectivas de resistencia y los usos particulares del derecho que se articulan (Élie, 2014; Nyers, 2006).

Considerando este doble enfoque, y como se trata de una investigación sociojurídica, el estudio se basó en un método exploratorio con una perspectiva teórica vinculada a una empírica que, desde distintas narrativas de la población refugiada y otras fuentes documentales, permitieron realizar un ejercicio permanente de contraste y reflexión (Rodríguez & García, 2003). En este sentido, se hizo una recolección y sistematización de fuentes cualitativas, documentales y vivas en cuatro grandes campos de información: academia, organismos internacionales, ordenamiento jurídico y prensa. Dichas fuentes fueron recogidas a través de análisis documental y entrevistas abiertas y semiestructuradas a población refugiada y organizaciones. Se revisó la producción oficial de Naciones Unidas, los instrumentos jurídicos del DIR y autores que se han ocupado de la historia y desarrollo del DIR desde distintas disciplinas (Betts, 2009; Loescher, 2014). Además, se consultaron libros de autores que hacen parte de los estudios en migraciones forzadas from below², de los estudios de conciencia jurídica³ (Ewick, 1992; García Villegas, 2005), de legalidad cosmopolita⁴ (Santos, 2002) y de los estudios sobre movimientos sociales y la acción colectiva⁵ (Medina, 2011; Osorio, 2001; Scott, 1990; Tarrow, 1998).

Respecto a las fuentes vivas o narrativas recogidas para el estudio, inicialmente se indagó sobre contextos en los que se pudieran observar esas tesis preliminares que resultaron de la exploración del estado del arte, y que a su vez permitieran identificar las problemáticas detrás de la paradoja del refugio del DIR. Se optó por las dinámicas migratorias forzadas colombianas y, en orden de acotar su estudio, se focalizaron las ocurridas hacia Ecuador y Canadá como países de destino. Se advirtió que Ecuador aparecía como el país de mayor movilización social organizada por la población refugiada colombiana (Fenare, 2011) y que Canadá había sido, en el Norte global, la opción más viable para acceder al derecho de asilo de la Declaración Universal de Derechos Humanos (DUDH)⁶, sobre todo, por su tradición humanitaria de refugio y por una política especial que instauró para el asilo de colombianos (Riaño-Alcalá, Colorado, Díaz & Osorio, 2007).Teniendo como objetivo contrastar las maneras en que se expresaba la paradoja del refugio en contextos diferentes —en el Sur y Norte globales—, se identificó a Ecuador y Canadá como los más apropiados para acercarse a las preguntas de investigación, a pesar de las limitaciones logísticas, espacio-temporales y conceptuales que ello podría representar.

Como el propósito del estudio fue —más que establecer tendencias— evidenciar a partir de dos ejemplos basados en experiencias de población colombiana refugiada las posibles tensiones de la paradoja del refugio, se buscó generar un contraste entre los marcos histórico-conceptuales y la cotidianidad y las memorias que, en temporalidades diversas, se han entrecruzado en la lucha permanente de algunos refugiados (véase anexo 1).

Se adoptó un marco conceptual general que permitiera avocarse inicialmente a las vivencias de los colombianos en refugio y, una vez se diera este acercamiento y se puntualizara la problemática de investigación, se pudiera analizar a profundidad sus fundamentos y alcances. Acorde con el enfoque desde arriba se consideraron categorías tales como intereses humanitarios⁷, intereses comerciales⁸ o intereses de control⁹ de los Estados de destino y organismos internacionales dentro del proceso de securitización de las migraciones¹⁰. De acuerdo con el enfoque desde abajo se tomaron las ideas de protección internacional¹¹ y de agencia política de la población refugiada¹². Estas categorías se leyeron como espacios de disputa que han implicado límites y oportunidades políticas, entendidas como una serie de aperturas y restricciones para los distintos actores que confluyen en los contextos en los que se da el refugio (Tarrow, 1998). Desde este marco conceptual se analiza la paradoja del refugio con sus distintas expresiones como problemática central del estudio.

Teniendo en cuenta lo enunciado hasta aquí, el estudio está organizado en cuatro capítulos y una conclusión final.

En el primer capítulo,“Las luchas políticas de los refugiados colombianos en Ecuador y Canadá”, se presentan experiencias individuales en Canadá de refugiados que salieron de Colombia en momentos en los que se adelantaban procesos de construcción de paz en el país y no era viable el retorno¹³. En Ecuador se trata de experiencias más colectivas de refugiados que hicieron parte de la Fenare, federación que se organizó en un momento en el que Ecuador es el país que más recibe colombianos en situación de refugio y que, sin embargo, tiene una política de refugio cuya tendencia es negar el reconocimiento de la condición de refugiados siguiendo lo establecido en el DIR. El capítulo concluye con una serie de tensiones relacionadas con la manera en que se da el refugio en ambos países de destino. Por momentos, este facilita el reconocimiento de los refugiados y en otros lo obstaculiza, según medien los intereses estatales, organismos internacionales como Naciones Unidas, o la movilización política de los refugiados para disputar contenidos y expresiones. Estos aspectos dejan al descubierto al refugio como una situación paradójica, que se vuelve el objeto de discusión en los capítulos siguientes.

En el segundo capítulo, “La paradoja del refugio: se anuncia como inclusión”, se resuelve como exclusión (la despolitización), con el propósito de mostrar la manera en que los organismos internacionales como la ONU y el Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados (Acnur) y los Estados de destino mantienen situaciones contradictorias respecto del refugio, se muestra cómo lo representan en la práctica como un asunto humanitario, de control migratorio o una herramienta de securitización. El capítulo concluye afirmando que estas representaciones, en la perspectiva desde arriba, son respuestas políticas que permiten mantener y justificar la paradoja del refugio en función de otros intereses distintos a los de los refugiados.

En el tercer capítulo, “Una aproximación al derecho internacional de refugiados: el refugio entre lo universal y lo regional”, se busca identificar las raíces de la paradoja del refugio y de la respuesta jurídica de los Estados y organismos internacionales como Naciones Unidas, para lo cual se explica la articulación entre el DIR y la figura del refugiado considerando su desarrollo desde la perspectiva internacional y regional. El capítulo concluye que, en gran medida, las bases jurídicas y políticas de la paradoja del refugio se encuentran en las distintas relaciones y actores que han hecho parte de la construcción y desarrollo del DIR.

En el cuarto capítulo, “Resistencias entre la paradoja del refugio: un regreso a lo político (la repolitización)”, a partir de una aproximación histórico-conceptual de los procesos de resistencias de los refugiados se explora la importancia de mecanismos que en distintos contextos han desarrollado los refugiados en su cotidianidad para hacerle frente a las relaciones y actores que han sustentado al DIR. El capítulo concluye que existen experiencias que dan cuenta de iniciativas políticas en medio de la despolitización y que, en ellas, existe diversidad de prácticas en las que se disputan contenidos y se resignifica la paradoja del refugio.

Capítulo 1

Las luchas políticas de los refugiados colombianos en Ecuador y Canadá

En este capítulo, a partir de un contexto explicativo de Colombia como país de origen, y de Ecuador y Canadá como países de destino, se presentan inicialmente las experiencias de un grupo de refugiados que, ante la falta de protección internacional que les asistiese en Ecuador, se organizan de manera inédita en una federación de asociaciones: Fenare. En seguida, se presentan las memorias del exilio de varios colombianos que actualmente están en Canadá, quienes salieron del país en el curso, desde los años ochenta, de diálogos y negociaciones de paz entre el Gobierno colombiano y miembros de grupos armados ilegales.

De ambas experiencias, a modo de conclusión, se identifican tensiones que comprende la lucha política para que los refugiados sean incluidos en los países de destino como sujetos de protección internacional con agencia política. La identificación de estas tensiones lleva a la luz la existencia de una paradoja en torno al refugio en cada contexto. Esta exposición marca la apertura de los siguientes capítulos del estudio orientados a comprender la paradoja del refugio desde distintas expresiones.

1.1. Dinámicas de migración forzada internacional por violencia sociopolítica desde Colombia

Foto 2. Población refugiada colombiana durante intervención de la Fenare sobre el refugio. Quito, Ecuador, agosto 2010

De acuerdo con el informe The Global Overview 2015 del Consejo Noruego para Refugiados, Colombia¹ es el segundo país en el mundo con mayor número de personas en situación de desplazamiento forzado interno e internacional, con cerca de 6 044 200 migrantes forzados en diciembre del 2014. Solo es superado recientemente por Siria, con más de 7 600 000 personas (IDCM, 2015). De dicha cantidad, al menos 400 000² habrían cruzado las fronteras para salir del país, razón por la que Colombia ocupa, desde mediados de la década del 2000, entre el tercer y cuarto lugar dentro de los países con mayor cantidad de refugiados alrededor del mundo. Actualmente, ocupa el octavo lugar a raíz de la intensificación del refugio en otros países (Acnur, 2013).

Se estima que los tres principales lugares de destino de la población colombiana fueron, durante dicha década, respectivamente, Ecuador, Estados Unidos y Canadá (Codhes, 2012; Riaño-Alcalá et ál., 2008; Verney, 2009). En Ecuador se encontró el 47,9 % de los refugiados colombianos reconocidos (54 523 al 2011), el 52 % restante se encontró en Estados Unidos (33 455 en el 2010), Canadá (16 054 en el 2010), Costa Rica (10 279 a junio del 2011), Venezuela (2734 a julio del 2011), Panamá (1328 a diciembre del 2010), Chile (814 a julio del 2011), Brasil (654 a diciembre del 2011), Argentina (403 a julio del 2011) y México (247 a julio del 2011) (Codhes, 2012, p. 64). España también ha sido un destino clave de la diáspora colombiana con cerca de 779 479 personas; sin embargo, no existe una discriminación clara sobre quiénes serían refugiados a raíz de los procesos de nacionalización adelantados allí (OIM, 2007; 2013).

A pesar de estos intentos por cuantificar los refugiados colombianos en el mundo, los datos no reflejan la magnitud real de la presencia de refugiados por haberse elaborado con estadísticas de registro de peticiones formales de asilo en los países de destino. No dan cuenta de quienes por miedo, desconocimiento o convicción no solicitan el asilo, ni de quienes, siendo refugiados, les ha sido negado el asilo (Medina, 2014, pp. 136-138; Verney, 2009, p. 60). Pero ¿cómo comprender las dinámicas migratorias colombianas?

Debe considerarse, en principio, que son el resultado de factores comunes en el contexto latinoamericano como las desigualdades sociales y la inestabilidad política (Corredor, 1992; Márquez, Chong & Duryea, 2007), y factores típicos del contexto nacional como la violencia sociopolítica de larga duración (Arocha & Sánchez, 1995), la narcocriminalidad organizada transnacional³ y el hecho histórico de ser el mayor productor de desplazados internos y refugiados en el continente (Guarnizo, 2006; Medina, 2014). Por consiguiente, la migración forzada en Colombia ha estado marcada por la manifestación de dichos factores en distintos momentos de su historia.

Un primer momento se puede ubicar a partir de los años cuarenta, a raíz del estallido de la violencia política por las diferencias bipartidistas que entonces imperaban en el país. Se empezaron a visibilizar algunas migraciones forzadas (Vidal, Martín, Sánchez & Velásquez, 2011). Esta violencia se desarrolló en distintos episodios hasta los años setenta⁴ (Medina, 2011), y fue la causa de desplazamientos forzados (especialmente de población campesina) hacia ciudades como Bogotá, Medellín y Cali, hacia algunas zonas de colonización y a países fronterizos⁵ (Dix, 1967; Guillen, 1986; Jaramillo, 2008; Mejía, 2012).

A la par, desde finales de la década de los sesenta, pasando por los setenta e inicios de los ochenta, las dinámicas de los desplazamientos de colombianos se vieron influenciadas por factores económicos, una serie de reformas migratorias en países como Estados Unidos y España, así como por la bonanza petrolera en los países vecinos de Venezuela y Ecuador, que resultaron atractivas ante la situación que se vivía en Colombia (OIM, 2010; Mejía, 2012). Para entonces, Colombia se vinculó a las dinámicas internacionales del narcotráfico, la expansión de las guerrillas y el surgimiento del paramilitarismo⁶. La violencia sociopolítica se extendió, prácticamente, por todo el territorio nacional. Se acentuaron, entonces, los desplazamientos forzados⁷ (Granada, 2008; Medina, 2014).

La respuesta gubernamental a inicios de los setenta pareció prometedora frente a este panorama, la Cancillería colombiana, el Instituto Colombiano para la Evaluación de la Educación (ICFES), con otras organizaciones de la sociedad civil mostraron un interés por atender la situación, sin embargo, sería el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social con el acompañamiento de agencias de Naciones Unidas como la Organización Internacional del Trabajo (OIT) y el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) cuya respuesta sobresaldría en mayor medida a partir de la serie de diagnósticos e investigaciones que gestionó para orientar la implementación de una política pública que tuviera en cuenta la movilidad interna, fronteriza e internacional que se hizo evidente⁸.

Un segundo momento clave, para algunos autores, se sitúa entre 1984 y 1995. Es un periodo en el que la migración forzada fue utilizada como medio para ejercer represión y lograr, entre otros objetivos, la desarticulación de las organizaciones políticas surgidas de los procesos de paz de mediados de los ochenta entre el Gobierno de Belisario Betancur (1982-1986) y distintas guerrillas agrupadas después bajo la Coordinadora Guerrillera Simón Bolívar⁹ (Ortiz & Kaminker, 2014). Desde mediados de los ochenta se perpetraron asesinatos, desapariciones forzadas y desplazamientos forzados internos e internacionales por parte de grupos de extrema derecha en supuestas alianzas con autoridades estatales (Fundación CEPS, 2007; Ortiz & Kaminker, 2014). Hubo desplazamiento de miembros del partido de la Unión Patriótica (UP), del movimiento social sindical, estudiantil y campesino. Se refugiaron en países europeos como Francia, España y Suecia, centroamericanos como México y Costa Rica y, en menor cantidad, en Canadá y Estados Unidos (Fundación CEPS, 2007; Medina, 2013).

Paradójicamente, en 1984 Colombia fue la sede elegida por los países de las Américas para firmar la Declaración de Cartagena, el instrumento a escala regional más importante hasta el momento sobre refugio (Medina, 2013). En este momento, en Colombia se inicia un periodo caracterizado por la expansión del desplazamiento y la migración forzada internacional (Jaramillo, 2008). Unos años más tarde se instauró un contexto asimétrico de derechos en Colombia con la expedición de la nueva Constitución política de 1991 y, simultáneamente, con el desarrollo de una política de apertura económica que trajo graves problemas de desempleo y disminución de los servicios sociales, especialmente, en el sector agrario, esto es, en el principal escenario de la violencia sociopolítica del país (OIM & Instraw, 2007).

Un tercer momento clave va de 1996 al 2005 (Ortiz & Kaminker, 2014). Aumentó el desplazamiento forzado interno y el refugio de colombianos a niveles sin precedentes desde la época de la Violencia¹⁰ (1946-1966) (OIM, 2009). Fue un momento de reorganización de los territorios a través de la desterritorialización de poblaciones enteras, principalmente campesinas, indígenas y afros, y posteriormente repobladas con la expansión de las estructuras paramilitares y la narcocriminalidad organizada. Se agudizó el conflicto armado y la violencia en los núcleos urbanos (Jaramillo, 2008).

La intensificación del conflicto armado interno se dio, entre otras razones, por la militarización del territorio y la implantación del convenio de cooperación militar entre los gobiernos de Estados Unidos y Colombia, conocido como el Plan Colombia¹¹, para la erradicación del narcotráfico y la derrota de los grupos armados ilegales, en un contexto de reiteradas violaciones a los derechos humanos e infracciones al DIH por miembros de la fuerza pública, incluyendo complicidades con los paramilitares bajo el argumento de lucha contra el narcotráfico (Palacio, 2012).

Entre el 2002 y el 2010, durante los ocho años de gobierno de Álvaro Uribe, se produjo un quiebre en el conflicto armado interno por la confluencia de medidas de defensa militar e iniciativas de paz negociada. El Gobierno recuperó la iniciativa militar contra las guerrillas mediante la política de defensa y seguridad democrática. Desde el año 2003 se abrió un proceso de desmovilización, desarme y reinserción (DDR) con las Autodefensas Unidas de Colombia (AUC) (Vidal, Salcedo & Medina, 2011). Con esta estrategia de militarización del territorio, el Gobierno colombiano replegó a la guerrilla hacia las zonas apartadas, incluyendo las fronteras, reconfiguró el conflicto armado interno en una “lucha contra el terrorismo” y desfiguró la observancia del derecho internacional humanitario al vincular a la población civil al conflicto (Rangel, Arteta, Lozano & Medina, 2008). Las políticas de dicho Gobierno influyeron en el desarrollo de migraciones de colombianos ubicados en departamentos limítrofes.

Para algunos expertos en la materia, el año 2002 fue un hito en el inicio de programas de protección específicos hacia Canadá, Estados Unidos y Europa, ante la victimización contra líderes sociales y defensores de derechos humanos por medio de dinámicas de judicialización y persecución¹², y la disminución de los poderes de las Altas Cortes en Colombia encargadas de garantizar los derechos de los ciudadanos (Ortiz & Kaminker, 2014). Se desató una crisis diplomática que llevó al rompimiento parcial de relaciones internacionales con los gobiernos vecinos de Ecuador y Venezuela, entre otros (Medina, 2013; Riaño-Alcalá et ál., 2008).

En el año 2003, Colombia, con 21.411 solicitudes de refugio (es decir, el 98,6 % del total de solicitudes en el mundo), fue el país en el mundo con mayor número de solicitantes, por encima de países como Iraq, Afganistán y Perú (Eguiguren, 2004), concentrados mayoritariamente en Ecuador, Estados Unidos y Canadá (Riaño-Alcalá et ál., 2008). Respecto a Ecuador y Canadá, las cifras de solicitud de asilo y refugio reflejan la gran oleada de refugiados que se inició después del año 2000. Mientras el incremento de solicitudes en Ecuador fue entre el 2001 y el 2003, en el 2004 Canadá ocupó el primer lugar de solicitantes de refugio con un 75 %¹³ (Jaramillo, 2008).

Se dice que el refugio de víctimas de la guerrilla y los paramilitares hacia finales de los años noventa e inicios del siglo XXI, en ocasiones con anuencia de miembros del Gobierno colombiano, fue creciendo anualmente entre el 2005 y el 2007¹⁴ hasta alcanzar magnitudes que no se habían visto en el país (Granada, 2008; Medina, 2014). Hubo continuidad de la acción guerrillera, proceso inacabado con los grupos paramilitares y afianzamiento de bandas criminales emergentes (Bacrim) en gran parte del territorio nacional (Vidal, Salcedo & Medina, 2011). Igualmente, se consolidó como el periodo del desplazamiento forzado sistemático en Colombia (Agudelo, 2007). Los vínculos entre paramilitares, funcionarios del Estado de distintos niveles (congresistas, ministros y alcaldes), empresarios y multinacionales, hicieron parte de la consolidación del desplazamiento y el despojo perpetrado (Semana, 2007).

Para autoras como Riaño y Villa (2007), a pesar de que los actos perpetrados fueron justificados en el discurso público con razones políticas e ideológicas, estructuralmente significaron, en realidad, migraciones forzadas asociadas a intereses políticos y económicos particulares con miras a la apropiación de territorios, recursos económicos de origen legal e ilegal (incluidos los provenientes del narcotráfico), presupuestos públicos y mercados regionales de distintos tipos.

Debe tenerse en cuenta, además, que a lo largo del periodo de tiempo al que se ha hecho referencia, en general, la política migratoria para colombianos en el exterior se concentró en los migrantes “privilegiados” económicamente. Se relegó a los refugiados de los intereses estatales, mientras que el Estado permitió la migración vinculada a la actividad diplomática con otros gobiernos (Medina, 2013), reflejando una brecha entre los ordenamientos jurídicos y la situación de los refugiados (Villa, 2008).

La política de refugio en Colombia parece haberse hecho visible solo recientemente. Sobre todo, con la mención en el exterior, de las víctimas del conflicto armado interno en el marco de la implementación de la Ley de Víctimas y Restitución de Tierras del 2011 (Ley 1448 del 2011) y la creación de dependencias y programas propuestos para la atención y reparación (Codhes, 2012). Pese a ello, aún parece incipiente una política migratoria consecuente con los refugiados en el exterior, mucho más teniendo en cuenta que los índices de desplazamiento en zonas de frontera y de refugiados hacia países vecinos, se mantienen en niveles elevados, sin propuestas claras para soluciones duraderas (Codhes, 2012).

Aunque desde el 2012 se avanzó en un nuevo proceso de negociación de paz entre el Gobierno colombiano y la guerrilla de las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia (FARC), y se reabrieron los diálogos con las guerrillas del Ejército de Liberación Nacional (ELN), la discusión sobre las soluciones duraderas para los colombianos en situación de desplazamiento y refugio ha quedado, por el momento, relegada¹⁵. En este escenario, las posibilidades de la población refugiada para la participación y negociación de las condiciones de reparación y retorno han sido reducidas (Medina, 2010-2016). No está claro su derecho al retorno territorial y político¹⁶.

1.2. Aproximación a los contextos ecuatoriano y canadiense como comunidades de destino

1.2.1. Ecuador

Las tendencias migratorias que se han dado entre Colombia y Ecuador han estado marcadas por su relación vecinal, lo que ha llevado a que históricamente existan diversos tipos de movimientos entre ambos países, incluidos los de carácter forzado¹⁷ (Rivera, Ortega, Larreátegui & Riaño-Alcalá, 2007).

Ecuador, en general, se ha caracterizado por mantener una política de refugio abierta en las últimas décadas, al punto que se le ha identificado mundialmente como el país sudamericano con más refugiados (Acnur-Ecuador, 2015) provenientes del Cono Sur y de otros lugares. La comunidad colombiana de refugiados es la más grande en el país (Rivera, Ortega, Larreátegui & Riaño-Alcalá, 2007).

El derecho de asilo en Ecuador fue reconocido a nivel constitucional desde 1967 para nacionales ecuatorianos y extranjeros, lo cual corresponde a la ratificación que hizo el país de los convenios diplomáticos y de asilo territorial, incluyendo la Convención de 1951 sobre el Estatuto de los Refugiados y su Protocolo del año 1967 (Rivera, Ortega, Larreátegui & Riaño-Alcalá, 2007). En 1987 se adoptó un marco jurídico específico sobre refugio, que se amplió con la adición de Ecuador a la Declaración de Cartagena de 1984 (a pesar de que, en el último quinquenio, el país estableció, por vía legislativa, de política pública y dentro de los procesos de reconocimiento de la condición de refugiados, la exclusión de las causales adicionales previstas por la declaración) (Hurtado, 2013; Medina, 2010-2016).

Ahora bien, en general, las dinámicas migratorias de Ecuador coinciden con las de Colombia durante la década de los ochenta y de los noventa, con la implementación de las políticas neoliberales (Hurtado, 2013). En Ecuador, estas políticas impactaron derechos económicos, sociales y culturales. Gran parte de la población tuvo que enfrentarse al desempleo y la pobreza como consecuencia de la crisis económica y de la dolarización que generó la salida de connacionales hacia España e Italia, sobre todo. En medio de este panorama, llegaría uno de los hitos dentro de las dinámicas migratorias ecuatorianas: la presencia de población colombiana con necesidad de protección internacional (Benavides & Chávez, 2009).

Esta situación se dio, cíclicamente, por la intensificación de la violencia sociopolítica en Colombia, en particular (desde la perspectiva ecuatoriana), por la adhesión del Gobierno colombiano a políticas internacionales de intervención como el Plan Colombia, la Iniciativa Regional Andina y el Plan Patriota, que incrementaron las solicitudes de refugio de colombianos y pusieron en crisis al sistema de refugio ecuatoriano vigente para entonces (2009). La demanda de refugio fue tan alta que el Estado ecuatoriano hizo un llamado para que el Acnur hiciera presencia en el país. El Comité Pro-Refugiados de la Conferencia Episcopal Ecuatoriana, que era su entidad encargada, no fue suficiente (Rivera, Ortega, Larreátegui & Riaño-Alcalá, 2007). El Acnur inició operaciones en el año 2000 con el establecimiento de oficinas en los principales lugares de llegada de refugiados y en las provincias fronterizas, en aras de proveer asistencia de primera necesidad (Acnur-Ecuador, 2015). La llegada del Acnur coincide, entonces, con el primer momento importante de llegada de población refugiada colombiana. De acuerdo con Molina et ál. (2012), este momento se caracterizó por la cantidad de llegadas y por el impacto sobre la institucionalidad que no estaba preparada para afrontar la situación.

En los años siguientes se dieron otros dos momentos importantes respecto a estos movimientos: entre el 2003 y el 2007, caracterizado por los altos índices de negación de la condición de refugiados por el Gobierno ecuatoriano; entre el 2007 y el 2009, cuando se revirtieron las negaciones a partir del proceso de registro ampliado, por el que se reconoció a cerca de 30 000 personas, 90 % de nacionalidad colombiana, y que se desarrolló desde el 2009¹⁸. Durante estos años ha predominado la población refugiada masculina (54 %), seguida muy de cerca por la población femenina (46 %) (2012). La mayoría ha llegado desde zonas urbanas del Valle del Cauca, Quindío, Cundinamarca y Antioquia, y desde zonas rurales de frontera donde, previamente, hubo desplazamiento forzado interno (Rivera, Ortega, Larreátegui & Riaño-Alcalá, 2007).

En Ecuador, actualmente, a pesar de los avances gubernamentales sobre acceso a derechos de la población refugiada tras la expedición, por ejemplo, del Decreto Ejecutivo 1182 del 2012 que buscó garantizar el acceso al trabajo y ciertos servicios sociales para solicitantes y población reconocida, persisten dificultades en la integración por problemas de acceso a la justicia y a la documentación, y por episodios de xenofobia. Frente a las dificultades para acceder a una documentación adecuada que permita el acceso al trabajo y a servicios en condiciones de igualdad y respecto a los ciudadanos ecuatorianos, varios solicitantes o personas oficialmente reconocidas como refugiados están acudiendo a alternativas migratorias. Por ejemplo, la visa de amparo (visa de dependiente o familiar) o el permiso de residencia del Mercosur que, a pesar de ser temporal, facilita el acceso a ciertos derechos básicos (Acnur-Ecuador, 2015).

Se ha señalado que el Decreto Ejecutivo 1182 es regresivo en cuestión de derechos por eliminar las causales de refugio de la Declaración de Cartagena de 1984 que estaban previstas en la legislación anterior. Además, por establecer unos plazos y requisitos no congruentes con las condiciones de la población en refugio (Coalición por las Migraciones y el Refugio, 2012; Hurtado, 2013). Sin embargo, aunque la nueva legislación resulta regresiva según los estándares internacionales, el uso alternativo de la visa del Mercosur muestra la necesidad de superar la categorización y los imaginarios sociales que se articulan a la figura de refugiado del DIR. Siendo así, sí se ofrecen mejores alternativas que les garantizan protección y acceso a una residencia, derechos y participación en condiciones de igualdad (Entrevista Investigador 1 sociedad civil, 2014).

Junto a las críticas al DIR y a la política de refugio ecuatoriana, hubo críticas a la labor del Acnur, entre otras razones porque se consignó que los gastos del procedimiento para la determinación de la calidad de refugiados, de las entidades estatales y de la red de ONG que laboraran en sus programas, dependía de la agencia, lo que la puso como una figura dual de juez y parte (Rivera, Ortega, Larreátegui & Riaño-Alcalá, 2007). De hecho, varias organizaciones de base y otras de la sociedad civil han advertido sobre el manejo unidireccional del Acnur con la situación de los refugiados en Ecuador, con intentos de monopolizar la interlocución de la población refugiada con el Estado y otros organismos, y por la oposición a iniciativas organizativas desarticuladas de sus directrices (Conversatorio Red Latinoamericana de Migraciones Forzadas, 2014; Fenare, 2011).

Aunque un sector de las organizaciones sostiene que, como administrador de parte de los recursos económicos, el Acnur se encuentra en ventaja frente a las demás organizaciones (2014; 2011), también piensan que la existencia de dichos recursos, por ahora, viene asegurando los procesos de reconocimiento de refugio y la existencia de los programas dependientes (Rivera, Ortega, Larreátegui & Riaño-Alcalá, 2007).

Actualmente, las solicitudes de refugiados de distintos lugares del mundo siguen produciéndose en el país, en parte, por el recrudecimiento de las situaciones de violencia, conflictos y migraciones forzadas causadas por el desarrollo y por desastres medioambientales, así como por la posibilidad de ingresar a Ecuador sin necesidad de visa (Acnur-Ecuador, 2015; Hurtado, 2013).

El 31 de diciembre del 2013, de acuerdo con fuentes oficiales, hubo cerca de 56 471 refugiados reconocidos, correspondientes solo a un tercio del total de solicitantes en situación de refugio desde 1999, es decir, de 172 706 personas que, a pesar de proceder de 70 países, el 98 % fueron colombianos (Acnur-Ecuador, 2014). En la actualidad, a pesar de los avances en la negociación de paz entre el Gobierno colombiano y las FARC, la migración forzada hacia Ecuador persiste con al menos 950 personas al mes que pasan las fronteras para buscar protección internacional (2014).

1.2.2. Canadá

La comprensión de Canadá como país de refugio de personas y comunidades colombianas pasa por la explicación de las tendencias migratorias que se han dado en el país, marcadas por la necesidad de crecimiento económico y demográfico¹⁹ pero, también, por una tradición humanitaria que ha identificado mundialmente a Canadá como lugar de destino de refugiados de casi todos los países del mundo (Green & Green, 2004; Villa, 2008). La mayor cantidad de migrantes, en la década del setenta, fueron procedentes de Chile y Bangladesh, posteriormente, de Colombia, Sri Lanka y Haití y, recientemente, de Siria e Iraq (Schwartz, 2015).

En promedio, Canadá ha tenido, en los últimos diez años 26 000 refugiados por año, de los que al menos 11 000 han logrado acceder a la protección internacional o a la condición oficial de refugiados (2015). Entre el 2005 y el 2014, 150 000 de los refugiados accedieron a la residencia permanente, de los cuales 17 381 fueron de nacionalidad colombiana, siendo el país con mayor número de refugiados con residencia permanente en Canadá. En la actualidad, el Gobierno Federal de Canadá está en proceso de reasentar, a lo largo de su territorio, 10 000 refugiados procedentes solo de Siria, junto a otros 12 000, aproximadamente, de otros países del mundo (2015).

Este repaso por los antecedentes del refugio y las políticas canadienses en la materia deja ver que la protección internacional que Canadá ha brindado durante décadas a personas que han tenido que huir de sus lugares de origen es anterior a la regulación jurídica del Acta de Inmigración de 1978 (2015). Por lo demás, esta acta no solo se concentró en la inmigración económica y la reunificación familiar, sino que le dio espacio a la protección internacional, permitiendo la entrada de refugiados procedentes de países no europeos (Green & Green, 2004).