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Reservados todos los derechos, incluso el de reproducción en todo o en parte, en cualquier forma.

Este libro es el fruto de siete años de trabajo, desde que comenzamos el Proyecto Nexos de Política Educativa en CIPPEC. Fueron varios más (12 en total) desde que iniciamos nuestro trabajo como equipo del Programa de Educación, desde donde alimentamos una discusión propositiva y dialógica.

El Proyecto Nexos fue posible gracias a mucha gente y muchas instituciones. En su primera etapa (2006 a 2009) fue principalmente financiado por la Fundación Navarro Viola, el Banco Galicia, la Fundación Mapfre y Telecom Argentina. También contó con aportes de Zurich Seguros e Intel Argentina. Gracias a ellos pudimos desarrollar uno de los mayores bancos de experiencias y opciones de política educativa del mundo.

En esa etapa se crearon varios cuadernillos que fueron enviados a todos los ministerios de Educación provinciales.1 Con la llegada de las nuevas gestiones a fines de 2007 comenzó una etapa muy intensa de talleres de planeamiento educativo, que fueron desarrollados en 15 provincias: Santa Cruz, Río Negro, La Pampa, Chubut, provincia de Buenos Aires, Córdoba, Santa Fe, Mendoza, La Rioja, Misiones, Corrientes, Catamarca, Tucumán, Jujuy y Chaco.

Agradecemos a todas las autoridades y agentes técnicos de la educación que nos abrieron las puertas y participaron de diversas formas en los talleres. Sería imposible nombrarlos a todos y resaltar a algunos sería injusto con los demás. Sus lecciones fueron invalorables para mejorar y adecuar el proyecto a sus contextos y necesidades.

La segunda etapa del Proyecto Nexos (2009-2010) fue posible gracias al financiamiento de la Fundación Tinker, luego de haber ganado el concurso de su convocatoria anual de proyectos. Allí pudimos plasmar todo lo desarrollado en una plataforma virtual para los agentes públicos de la educación y crear un blog de política educativa, que sigue plenamente activo en el presente.2

Luego comenzó la etapa de producción del presente libro. Queríamos aprovechar el inmenso caudal de conocimientos y lecciones aprendidas. En esta etapa final contamos con el apoyo de nuevas empresas que se sumaron a la iniciativa original: Banco Itaú, Exo, la Asociación Empresaria Argentina (AEA), Natura e Intel, nuevamente. Gracias a su apuesta y confianza pudimos cerrar (siempre parcialmente) el largo ciclo de análisis de políticas educativas y modelos de gobierno de la educación.

Este libro fue posible no solo gracias a los apoyos financieros mencionados. Los dos consorcios de empresas nos aportaron ideas y participaron de encuentros para tomar decisiones estratégicas sobre el rumbo del proyecto, que fueron de gran utilidad para dar los pasos correctos. Tanto los contenidos, visión y opciones de política de este libro, como los errores en el camino son, claro está, de nuestra exclusiva responsabilidad.

La primera parte de este libro y las conclusiones fueron escritas por Axel Rivas, director del Programa de Educación entre 2002 y 2012. El Capítulo 4 fue escrito por Cecilia Veleda y el 5 por Florencia Mezzadra, actuales codirectoras del Programa. Los Capítulos 6 y 7 fueron escritos por Axel Rivas, retomando algunos fragmentos de Batiuk (2008) y Mezzadra y Bilbao (2011).

Pero el recorrido siempre es mucho más amplio que los autores. Todo el equipo del Programa de Educación participó de distintas formas de este largo proyecto y queremos agradecer especialmente a Belén Sánchez, incansable en el apoyo a este libro, Verona Batiuk, Magalí Coppo, Pablo Bezem, Alejandro Vera y Rocío Bilbao. También a Mariano Palamidessi, quien participó en la etapa inicial y elaboró uno de los documentos.

Un agradecimiento que no podemos olvidar está centrado en todas las personas de CIPPEC que hicieron posible la búsqueda de financiamiento, una tarea esencial para llegar a buen puerto con este libro. Nicolás Ducoté e Inés Castro Almeyra fueron claves en la primera etapa. Luego, en la segunda etapa, agradecemos a Fernando Straface, Mercedes Méndez Ribas, Marina Menéndez, Agustina Lattanzi y al equipo de comunicación, especialmente Liora Gomel, que corrigió el texto original.

Los esfuerzos colectivos y de largo aliento son los más difíciles, y nos enorgullece haber logrado plasmar tanto trabajo en un libro. Es una forma de concretar una etapa y esperar que riegue nuevos frutos en el camino de la justicia educativa.

1 Los cuadernillos son un antecedente fundamental de este libro y están disponibles en http://nexos.cippec.org

2 Web: www.nexos.cippec.org. Blog: www.nexos.cippec.org/blog.

El trabajo de la política educativa es arduo. No da resultados rápidos ni fáciles de comprobar. Requiere alinear grandes esfuerzos e involucrar a numerosas personas. Toma tiempo, negociaciones, estrategias, equilibrios y saberes. Hacer política educativa requiere aprender de las experiencias y de las teorías, de la historia y de la comparación. Este libro busca potenciar todos esos saberes.

En educación, hay pocos antecedentes de libros escritos para los tomadores de decisiones. Es un campo lleno de influencias internacionales y con poca sistematización local. Es sorprendente lo poco que sabemos de lo que hicieron las provincias y los países de la región en los años recientes. Hay tanto por aprender de nuestros vecinos, y poco fue reunido en un mismo lugar para facilitar la mirada integral de la política educativa.

Este libro es el resultado de muchos años de investigación y diversos viajes a las provincias argentinas y a otros países. De alguna manera, comenzó cuando hicimos un amplio trabajo de investigación comparada de las 24 jurisdicciones entre 1991 y 2002 (Rivas, 2004). Siguió con incontables proyectos y encuentros, con nuevos diagnósticos y propuestas (véanse Rivas, Vera y Bezem, 2010; Veleda, Rivas y Mezzadra, 2011; Bezem, Mezzadra y Rivas, 2012). Este es nuestro mayor resumen de lo que aprendimos en más de una década como equipo del Programa de Educación de CIPPEC.

La perspectiva que expresa este libro es la del diálogo propositivo basado en la investigación comparada. El camino de la mejora educativa es el del encuentro de saberes. El encuentro entre especialistas y tomadores de decisiones, entre “técnicos” y “políticos”, entre docentes y funcionarios, entre la investigación y la acción. Por eso, el proyecto que dio origen a este libro se llama “Nexos de Política Educativa”.

Pero no basta con el diálogo. Es una condición necesaria, pero insuficiente. El diálogo debe ser riguroso, basado en la investigación comparada y en diversas fuentes: evaluaciones, estudios cualitativos, conversaciones con actores y estadísticas. El diálogo debe ser abierto y sincero. Hay que poder hablar con todos para no cerrarse a una postura única ni repetitiva.

En CIPPEC, esta práctica se convirtió en regla. Hemos conversado con gobiernos de todo tipo, con especialistas, organismos internacionales, medios de comunicación, sindicatos, actores del sector privado, empresas y organizaciones sociales. Hemos aprendido de todos ellos y estamos convencidos de que hay un inmenso terreno en común para articular políticas que mejoren la educación.

También hay diferencias profundas de enfoque y de intereses. No las esquivamos y las verán presentes de distintas formas en este libro. Defendemos una visión de la justicia educativa bien definida en sus postulados centrales, como ya señalamos en otras oportunidades (Rivas y otros, 2007; Veleda, Rivas y Mezzadra, 2011). En las conclusiones se retoma esa visión, como un posible mapa de criterios para orientar cursos de acción.

Fue dentro de ese radio de convicciones que seleccionamos las 89 opciones de política educativa que contiene este libro. No hemos incluido opciones que no consideremos valiosas y defendibles. Eso deja afuera muchas políticas con las cuales no coincidimos en términos de principios o viabilidad.

Pero en las 89 opciones seleccionadas no hay un enfoque de recetas. No son propuestas para implementar a ciegas. Son propuestas para abrir la imaginación de la política educativa, alimentar el debate y llenar de opciones la toma de decisiones a nivel provincial y nacional.

Queremos que este libro alimente discusiones renovadas de planeamiento educativo. Son tantas las opciones, que inevitablemente llaman a los criterios para analizarlas. ¿Qué debemos hacer? En cada contexto, según su historia, sus legados pedagógicos, desafíos, recursos, capacidades instaladas y convicciones variarán las respuestas.

No decimos qué hay que hacer, solo buscamos caminos diversos para enriquecer el debate propositivo de política educativa. Esta es una forma concreta de recuperar el rol del Estado en la educación. Con herramientas, opciones y ejemplos que alimenten la mejora y el cambio. Con la convicción de que el Estado puede ampliar masiva e integralmente el derecho a la educación a través de muchas de estas sugerencias de política.

El libro está dividido en dos partes. En la primera nos ocupamos de las formas de la política educativa. Allí se expresan muchos aprendizajes teóricos y prácticos sobre el gobierno de la educación, especialmente aplicables a las provincias argentinas, pero que seguro pueden ser de utilidad para otros países.

El primer capítulo discurre sobre el poder de la política educativa, sobre sus capacidades de impacto en las prácticas. El segundo es una recopilación de las lecciones aprendidas de los mejores ejemplos de gobierno democrático y profesional de la educación. El tercero es una guía para clasificar las políticas educativas y hacer más consciente el ejercicio de planeamiento estratégico de la educación.

En la segunda parte abordamos el contenido. Allí se relatan 89 opciones de políticas educativas dividas en cuatro capítulos: las políticas de inclusión y justicia distributiva; las políticas docentes; las políticas pedagógicas y curriculares, y las políticas con uso intensivo de nuevas tecnologías.

Las opciones son relatadas brevemente. Muchas de ellas tienen referencias de casos similares efectivamente implementados, otras están inspiradas en nuestra propia visión y en experiencias de escuelas o de investigaciones que nos resultaron clarificadoras.

Pocas fueron evaluadas por su impacto, lo cual deja grandes signos de interrogación sobre sus posibles efectos. Pero el impacto de las políticas no solo depende de evaluaciones previas sino, especialmente, de la calidad de la implementación. Por eso, la primera y la segunda parte del libro son complementarias: solo con capacidades potentes de planeamiento educativo podrán aplicarse algunas de las opciones presentadas.

El subtítulo del libro refiere a la forma de clasificar las opciones de política: bases, esencias e ideas. Las bases aluden a las opciones de política que deben ser aplicadas por la naturaleza del sistema, son de alguna manera inevitables y proponen, en todo caso, mejoras o replanteos de las políticas habituales en marcha. Las esencias son los grandes desafíos de la política educativa, los más sustanciosos, los que más cambios podrán traer, pero también los más complejos o costosos de aplicar. Las ideas son opciones más abiertas, variadas y muchas veces viables sin grandes costos o estructuras.

Muchas dimensiones quedaron afuera de nuestro análisis. El terreno de la educación es inmenso e inabarcable. Lamentamos no haber tenido tiempo, experiencia o capacidad para abordar temas tan importantes como el nivel inicial, la educación especial, rural, técnica, de adultos, universitarias o para profundizar en los ejes curriculares de matemáticas y ciencias sociales. Entre muchos otros déficits, quizás podamos abordar estas vacancias en futuros trabajos.

La selección de las dimensiones incluidas es extensa y variada. Ojalá sea también nutritiva y permita abrir el planeamiento educativo a nuevos desafíos. Es posible mejorar y cambiar la educación. Se requiere un Estado activo, capaz de mirar a largo plazo y operar con criterios de justicia educativa. Con ese objetivo, esperamos que estos saberes y lecciones sean caminos para la educación del futuro.

Una serie de preguntas constituye el constante punto de partida y retorno de este libro: ¿cuál es el poder de la política educativa? ¿Cómo llega a las prácticas pedagógicas? ¿Cómo se traducen sus propósitos en los aprendizajes de los alumnos? ¿Hasta dónde pueden llegar sus influencias? ¿Cuáles son sus condicionantes, sus limitaciones? La respuesta –siempre parcial– a estas preguntas persigue un objetivo, que recorre este capítulo: definir el margen de acción de la política educativa, sus horizontes de impacto y su potencial, que el resto del libro intentará expandir y aprovechar.

Estas preguntas fueron abordadas de numerosas formas en el campo internacional de la política educativa. Varios autores resaltaron la capacidad limitada de impacto de la política educativa en las prácticas pedagógicas.

La corriente de la teoría organizacional remarcó las resistencias de la gramática escolar, un conjunto opaco de disposiciones culturales con larga historia y anclado en prácticas religiosas que impide la penetración de las políticas y reformas encabezadas por los gobiernos de turno. Fullan (1991) señaló que lo que piensan los docentes domina las prácticas de enseñanza y que las reformas fracasan sistemáticamente al intentar atajos que esquivan la subjetividad docente, al desconocer la cultura institucional impermeable de las escuelas.

Diversos autores aportaron evidencias a esta perspectiva centrada en las barreras internas que el mundo escolar construye ante la influencia de la política educativa (Hargreaves, 1994; Sarason, 1982; Tyack y Cuban, 1995; Viñao, 2002). Otros autores señalaron la crisis de legitimidad del Estado en los últimos 30 años para explicar el fracaso de las reformas, en lugar de centrarse en los factores internos de la escuela (Weiler, 1994).

En cambio, desde la perspectiva de la economía política de las reformas se asumió que el fracaso provenía de las resistencias de los sindicatos docentes y que, en casos excepcionales, podían ser eludidas con capacidades estratégicas de gobierno (Corrales, 1999; Grindle, 2004; Kaufman y Nelson, 2004).

Quizás sea necesario comprender los rasgos específicos del sector educativo para abordar esta pregunta. Si bien cada ámbito de servicios públicos regulado y administrado por el Estado comparte aspectos comunes, es clave definir las dinámicas específicas que el ámbito educativo le imprime a la política pública. Estos rasgos dan alguna idea de la complejidad que enfrentan los agentes públicos de la educación para tener impacto en los aprendizajes de los alumnos, objetivo final de su labor.

• El sistema educativo es masivo y creciente (tanto por el aumento de la población como por la demanda constante de mayores niveles de escolarización), es homogéneo y se reparte como casi ningún otro servicio para cubrir la totalidad de los territorios en representación del Estado.

• Su función, vinculada con la construcción y reproducción de saberes, competencias y valores, lo diferencia de cualquier otra área de intervención del Estado. La salud, la justicia, la seguridad y la propia administración pública son áreas mucho menos ambiciosas en sus fines. El sistema educativo se caracteriza por formar sujetos sociales y adherirlos a una serie de creencias y disposiciones; en definitiva, interviene en profundidad sobre cada uno de ellos.3

• Para cumplir estos fines, la educación está institucionalizada, su carácter endogámico encierra una relación densa con los conocimientos y los comportamientos, su herencia lo define como un espacio sagrado, con un halo de virtud que parece indócil para las coyunturas políticas e incomprensible en algunos casos para la mirada externa.

• Pese a su lógica endogámica, la educación es una materia opinable, dado que casi todos pasaron por el sistema educativo y tienen un nivel de familiaridad y cotidianidad con su funcionamiento. Esto reduce su aislamiento a discusiones y propuestas de cambio que provienen de actores no especializados, y favorece cierta improvisación en los debates educativos (a diferencia de lo que ocurre, por ejemplo, con la salud).

• La relación entre el Estado y los aprendizajes de los alumnos se basa en actividades extraordinariamente mediadas por los docentes, lo cual obliga a operar en tiempos largos y políticas profundas que afecten las creencias y los paradigmas de trabajo de los miles de docentes a cargo de las aulas.

• Su carácter institucional es simultáneo, graduado y cíclico, una temporalidad que esquiva los tiempos políticos y se repite a sí misma sobre la base del calendario escolar. A su vez, su masividad hace que cualquier situación que modifique su rutina tenga un impacto simultáneo sobre millones de hogares, alterando sus rutinas. Esta misma lógica institucionalizada hace a la educación muy impermeable al cambio y la innovación.

Este es el territorio de la política educativa. La capacidad de influencia sobre lo que ocurre en las aulas es limitada. Pero no es nula ni inerte. Depende de la construcción de fuerzas de despliegue de la política pública, de puentes con el sistema, de escuchar las voces y la cultura de las escuelas.

Para definir mejor esos márgenes de acción, es necesario identificar las dimensiones que intervienen en las prácticas pedagógicas y en los aprendizajes de los alumnos. A continuación, presentamos un esquema que sintetiza las cuatro grandes dimensiones de influencia. En algunos casos, esas influencias se vinculan más estrechamente con el sistema educativo –como estructura organizacional formal e institucionalizada–, y en otros, su contacto es más directo con los docentes o con los alumnos.

a) La identidad histórica pedagógico-institucional del sistema educativo. Según la perspectiva teórica del comparativista Cummings (2003), existen modelos pedagógico- institucionales muy diferentes de organización del sistema educativo. Estos modelos tienen una larga historia en cada país y se afirman sobre el concepto de identidad del sujeto que buscan formar. Sobre esa premisa, cada modelo tiene tipos de escuelas, estructuras de niveles y de clasificación de los alumnos, teorías y dispositivos pedagógicos primordiales, y modalidades específicas de gobierno de la educación.

La historia institucional del sistema educativo argentino está basada en un modelo dual, con una educación primaria y secundaria muy distintas. La primaria, con fuerte impulso estatal, homogénea e inscripta en el modelo de la pedagogía normalista. La secundaria, elitista, enciclopédica y diseñada para formar en el pasaje a los estudios superiores. La herencia de estos rasgos estructurales es un primer factor que influye sobre las prácticas de enseñanza, con una fuerte capacidad de reproducción en el tiempo, a través de costumbres pedagógicas, rituales y dispositivos específicos.

b) El campo pedagógico de especialistas y del sector privado. Una segunda esfera de influencias es la del campo pedagógico, conformado por especialistas del ámbito universitario, editoriales y agentes del sector privado que producen conocimientos pedagógicos sin estar basados en el ámbito estatal. Incluso en esta esfera pueden intervenir una serie variada de dispositivos de influencias: la capacitación docente no estatal, revistas pedagógicas, libros de texto y nuevos recursos basados en dispositivos tecnológicos.

En la teoría de Basil Bernstein (1994, 1998), el campo pedagógico compite con el campo estatal en la batalla por traducir conocimientos sociales en el discurso pedagógico. Sin embargo, la distinción no es absoluta. El campo estatal y el campo pedagógico pueden compartir actores e incluso fusionarse en momentos específicos (por ejemplo, en una reforma curricular), pero tienen lógicas distintas y llegan a las prácticas pedagógicas por vías paralelas.

c) El contexto social y cultural. La dimensión social y cultural constituye el otro vértice de influencias sobre las prácticas pedagógicas y los aprendizajes de los alumnos. Una inmensa y variada bibliografía ha señalado el impacto de las condiciones socioeconómicas de los alumnos en sus trayectorias escolares, especialmente desde la tradición de la sociología de la educación. Los estudios de factores asociados a la calidad educativa contribuyeron a especificar cómo los contextos condicionan los aprendizajes (LLECE-UNESCO, 2008, 2010; OCDE, 2011a, 2011b).

Pero la esfera social y cultural no solo afecta los aprendizajes, sino también las prácticas pedagógicas, es decir, los estilos y creencias de enseñanza de los docentes. Tanto las condiciones de vida de los alumnos como el impacto de los cambios en la cultura y las tecnologías de comunicación que rodean las aulas son factores que inciden, quizás cada día más, en las prácticas de enseñanza.

d) La dimensión de la política educativa. En relación con estas grandes dimensiones de influencias pedagógicas, la política educativa opera como un cuarto espacio de poder. Su capacidad de influencia en las prácticas pedagógicas está compartida por las otras dimensiones, que tienen una fuerte autonomía relativa y no pueden ser modificadas sino levemente desde el gobierno estatal de la educación. Así, se constata el poder limitado de la política educativa, que debe competir, aliarse, intentar regular o resistirse a las influencias que condicionan las prácticas de enseñanza y aprendizaje.

Las limitaciones de la política educativa no terminan en este primer marco conceptual. El Estado no es un aparato unificado de gobierno. Dentro y fuera de él ejercen su influencia diversos actores en el ámbito de la política educativa: los gobiernos de la Nación y de cada provincia, los actores políticos involucrados, los sindicatos docentes, los actores del sector privado –especialmente la Iglesia católica– y los medios de comunicación, entre otros.

En este contexto de limitaciones, la masificación del sistema educativo produce un efecto agregado de declive de la capacidad de impacto de la política educativa. En la competencia entre extensión y profundidad, la política educativa de las últimas décadas se ocupa centralmente de ampliar su radio de alcance, y crea más escuelas y cargos docentes. Las prácticas pedagógicas parecen una dimensión más lejana e intratable, que queda en manos del destino interno del sistema educativo. Incluso, para algunos, este camino es inevitable y lleva a la autonomía escolar, por decisión u omisión.

Un ejemplo concreto lo representa la supervisión escolar. A principios del siglo XX (con un sistema que en 1900 abarcaba a unos 450.000 alumnos), un supervisor o inspector representaba la mirada del Estado central en todos los aspectos de la vida escolar, observaba incluso las clases y pedagogías de los docentes. Hoy, un supervisor tiene tantas escuelas, obligaciones y urgencias a cargo (ese mismo sistema cubre a unos 11 millones de alumnos) que, en general, declinó su observación de las prácticas pedagógicas y curriculares.

Este libro se propone analizar la inevitabilidad de este proceso. La política educativa debe reconocer su esfera de acción, que a veces es más amplia de lo que se supone. Pero, sobre todo, debe proponerse nuevas formas de extender su radio de influencia, repensar las modalidades de intervención, generar vínculos pedagógicos institucionalizados, dinámicos y masivos con el conocimiento, los docentes y los alumnos. Para lograrlo, un camino ineludible es repensar la relación del Estado con las prácticas pedagógicas.

Un aspecto central de la definición de la capacidad de acción de la política educativa es el rol del Estado. En este apartado se analizarán distintas formas de relación entre el Estado y la educación. Así se busca ilustrar los posibles efectos de las políticas educativas en las prácticas pedagógicas. Esto implica abordar una de las preguntas medulares de la política educativa: ¿quién define qué, cómo y a quiénes se enseña?

Tres clasificaciones permitirán ubicar los debates de política educativa en torno del rol del Estado y reflexionar sobre esta pregunta. En primer lugar, la clasificación de las esferas de gobierno de la educación, es decir: quién tiene las atribuciones de poder para tomar decisiones educativas y pedagógicas, y qué ideas de justicia conlleva cada modelo. En segundo lugar, la clasificación de las modalidades dominantes de intervención del Estado en materia educativa, lo que nos llevará a ciertos debates cruciales que están teniendo lugar en el campo internacional de la política educativa. Por último, se apelará al análisis de los dispositivos de política educativa como una manera más asequible de pensar el rol del Estado y constatar sus capacidades más directas e institucionalizadas de influir en las prácticas de enseñanza.

Distintos autores propusieron clasificaciones de los modelos de gobierno del sistema educativo según el rol del Estado y favorecieron la comparación entre países o casos. Dale (1997) analiza tres esferas de gobierno de la educación –el Estado, el mercado y la comunidad– y propone una clasificación basada en la distribución de tres actividades centrales: el financiamiento, la regulación y la provisión o gestión de la educación. Brunner y Elacqua (2006) realizan una clasificación más simple, en un cuadro de doble entrada en el que dividen la gestión y el financiamiento en lo público y lo privado, lo que da lugar a cuatro modelos posibles.

La clasificación que se plantea aquí retoma la propuesta desarrollada por Adelantado, Noguera y Rambla (2001) para el terreno general de las políticas sociales, no solo para el sector educativo. Los autores buscan escapar de las clasificaciones binarias simplificadas que oponen Estado y mercado. Para ello, proponen cuatro esferas que aquí se abordan en el terreno específico del gobierno de la educación.

a) Esfera estatal. Predomina el gobierno burocrático y centralizado de la autoridad pública, que gestiona y controla qué y cómo se enseña sobre la base de patrones homogéneos de organización del sistema educativo. El poder político cumple un rol preponderante, con agencias centrales de gobierno que permiten la distribución igualitaria y la capacidad redistributiva de los bienes educativos. Su lógica implica la estatalización de las relaciones sociales y educativas.

b) Esfera mercantil. Prevalecen las relaciones de intercambio basadas en bienes con valor de mercado. La educación se convierte en una mercancía: se pueden comprar y vender servicios educativos, con amplia libertad y de acuerdo con las capacidades y cualidades de poder de compra de la sociedad. Su lógica implica la mercantilización de las relaciones sociales y educativas.

c) Esfera familiar. Supone una informalización de la educación que conduce a la heterogeneidad y diversidad social. Se basa en la participación extendida de las familias en la educación de sus hijos, con bajos niveles de actuación de la esfera estatal. Implica la posibilidad de educar a los hijos en el hogar, y de crear y elegir escuelas por parte de las familias con influencia directa en las formas y contenidos de la enseñanza. Su lógica implica que las familias se hagan cargo de las relaciones sociales y educativas.

d) Esfera comunitaria. Se define a partir de grupos sociales organizados que establecen asociaciones, fundaciones, cooperativas y movimientos sociales con responsabilidad directa sobre el sistema educativo. Conlleva la creación de escuelas de gestión social o comunitaria, con mayores cuotas de descentralización del gobierno de la educación estatal. Su lógica supone una mayor simetría y reciprocidad en las relaciones sociales y educativas.

Esta clasificación se aleja de las versiones totales del gobierno de la educación. No existen modelos puros de gobierno estatal, mercantil, informal o comunitario de la educación. En todos los casos, es necesario observar las mezclas, las combinaciones en materia de financiamiento, regulación y oferta educativa.

Hay países, como Holanda, donde predomina la educación privada comunitario-religiosa financiada por el Estado. En otros, como los países más pobres de América Latina, la educación es cofinanciada por el Estado y la comunidad. También existen casos en los cuales los modelos se combinan, como en Estados Unidos, donde no solo existe la educación pública y privada sino la educación en el hogar, como práctica cada vez más extendida.

El rol del Estado se define por sus combinaciones. ¿Cuántas horas pasan los niños de un país aprendiendo en escuelas públicas, privadas, en sus casas, en los medios y tecnologías digitales, en academias privadas? ¿Qué aprenden allí? ¿Quién da forma a sus destinos, a sus posibilidades en la vida, a sus identidades? Estas son las preguntas básicas de la política educativa.

Si en el apartado anterior nos preguntamos por el “quién”, es hora de preguntarse por el “cómo” de la política educativa.

¿Cómo influye la acción del Estado en las prácticas de los actores? La bibliografía clásica de la ciencia política permite clasificar distintas modalidades de aplicación y cumplimiento4 de los mandatos estatales. Este punto de partida es central porque define la esencia de las modalidades de intervención de la política educativa como formas de afectar los comportamientos, saberes y sentidos de los actores.

Un texto clásico de Etzioni (1961) analizó las razones por las cuales los sujetos cumplen las reglas en cualquier organización y distinguió tres motivaciones: a) remunerativas o económicas, b) coercitivas o por poder físico, y c) morales o culturales. Otros autores hicieron distinciones similares. Según Boulding (1990), la tríada está constituida por el “intercambio”, la “amenaza” y el “amor”.5 El intercambio es una modalidad “productiva”, la amenaza es “destructiva” y el amor es “integrador”.

Se trata, en definitiva, de categorías centrales en las teorías sobre la aplicación del poder, que permiten distinguir las raíces de distintas modalidades de intervención de la política educativa. Estas tres dimensiones están plenamente presentes tanto en la relación de los docentes con su trabajo como en el vínculo que el Estado establece con ellos y con las escuelas.

Una forma de especificar estas categorías es a través del análisis de las modalidades de intervención de la política educativa en las prácticas de los actores del sistema educativo. ¿Cómo se actúa sobre las escuelas y los docentes desde el Estado? Aquí se presentan cinco modalidades. Es una tipología que remite a los grandes análisis de política educativa, a los debates sobre las formas de conducción estatal de la educación.

1) Regulación estatal. Los actores del sistema educativo organizan sus prácticas sobre la base de marcos legales claramente delimitados. Las normas inducen, definen y controlan en buena medida el comportamiento de los actores. Continúa el enfoque normalista, con fuerte peso en la tradición educativa argentina (véanse De Miguel, 1999; Puiggrós, 2006). Por lo general, se orienta hacia un sistema homogéneo, con características estandarizadas e intercambiables que se combinan con el método simultáneo de enseñanza. Predomina la idea de que un mismo modelo debe ser igual para todos.

Aquí se priorizan dispositivos de intervención basados en la legislación y en la supervisión como sistema de control. Las escuelas se consideran una red intercambiable e indiferenciada, con baja identidad institucional, donde triunfa una armonía basada en el cumplimiento de la norma. La tradición francesa, de fuerte centralismo y organización regulada de la enseñanza común, es una fuente histórica de esta modalidad de intervención, aún dominante en el contexto de la Argentina.

2) Intervención estatal directa. El Estado central interviene de forma directa en las prácticas pedagógicas. Se trata de un modelo que se observa en países o contextos de baja calificación docente o en gobiernos fuertemente centralizados que definen los contenidos y métodos de enseñanza de forma activa. Puede tener fines muy distintos. En países donde las capacidades pedagógicas de los docentes son mínimas, la intervención directa (con un currículum muy prescriptivo y libros de texto oficiales, por ejemplo) puede apuntar al fortalecimiento de aprendizajes comunes básicos de los alumnos. En otros países de contextos autoritarios, el centralismo puede ser un signo de adoctrinamiento político.

Esta modalidad utiliza dispositivos como la asistencia técnica directa, la supervisión, la producción y distribución de materiales estatales (como libros de texto, guías didácticas, etc.) y se estructura a partir de un currículum detallado o prescriptivo. Requiere de ministerios de Educación altamente capacitados y/o de docentes con fuertes falencias de formación. En cualquier caso, la distancia entre el Estado y los docentes es amplia.

3) Autonomía y evaluación de resultados. En este caso, la normativa otorga amplias cuotas de libertad a las escuelas o a los docentes para definir sus proyectos pedagógicos, propiciando diversidad en el sistema. Se complementa con dispositivos de evaluación de resultados y rendición de cuentas. Supone un Estado “estratégico” o subsidiario que delega la gestión y controla los resultados.

Esta modalidad de intervención puede tener dos objetivos: la promoción de la competencia (asemejándose a la cuarta modalidad) o la compensación estatal en las situaciones más vulnerables. Incluso pueden coexistir ambos, como ocurre en el caso de Chile, que expresa en buena medida un ejemplo de esta modalidad de intervención. Las evaluaciones de la calidad, censales con resultados públicos, constituyen un dispositivo regulador central de este modelo.

4) Incentivos y competencia. La tensión entre los actores y las escuelas es un es un mecanismo orientado a los resultados, para generar mayor compromiso con la tarea y dedicación a ella, que se ve reforzada por esta modalidad. Se estructura sobre la base de una libertad controlada por incentivos.6 Es diferente del modelo anterior, que delega y controla los resultados. En cambio, aquí el Estado asume un rol activo al establecer caminos concretos que modelan la conducta de los actores. Por lo tanto, como en la primera modalidad, el Estado regula la actividad (los incentivos son regulaciones obligatorias), aunque no con sistemas de protección sino competitivos.7

La regulación en esta modalidad se basa en premios y castigos que orientan la conducta de los actores, diferenciándolos y clasificándolos. Apela a dispositivos meritocráticos clásicos, como los exámenes (tanto para alumnos como para docentes) y concursos, o a mecanismos propios de la teoría de la elección racional, como el pago por resultados y el financiamiento de las escuelas por demanda de las familias.

5) Formación y autonomía. Se trata de una modalidad secuenciada que otorga autonomía a medida que genera capacidades autónomas. Incluye un énfasis en los dispositivos de formación y capacitación de los actores –docentes, directivos, etc.– que puede combinarse en una primera fase con regulación o intervención estatal directa. La autonomía, por lo tanto, no es un fin en sí misma (como en la modalidad 3) sino un resultado posterior, condicionado por la generación de capacidades para ejercerla.

Presupone un rol del Estado como garante último de la armonía del sistema: no favorece la autonomía sin condiciones de homogeneidad y capacidades para hacer uso de ella. Pero ese rol estatal no descansa en las modalidades de intervención por regulación, sino en la activación de una conciencia crítica en los docentes, la promoción de diversos caminos de innovación y la generación de redes para compartir esos caminos. Se basa en motivaciones internas de los actores, en formar sus capacidades para actuar, en lugar de apelar a incentivos externos, premios y castigos, pago por resultados o presiones excesivas.

En definitiva, las modalidades de intervención dependen de las creencias sobre cómo se regula un sistema masivo de enseñanza. Implícitamente conllevan distintas teorías del cambio educativo y concepciones éticas sobre el poder estatal y la acción de los sujetos. Retomando la tríada de formas de cumplimiento de los mandatos estatales, existen modalidades más centradas en la perspectiva del gobierno por autoridad, en el rendimiento y los resultados, y en la coproducción de los procesos (Hill y Hupe, 2002:188).

En estas clasificaciones, la forma en que el Estado estructura la relación entre las escuelas y entre los docentes es un eje crucial. Las regulaciones y políticas pueden tender hacia la colaboración, estimular el trabajo cooperativo y la indiferenciación de los resultados individuales, o hacia la competencia, mediante la clasificación y diferenciación de actores e instituciones, y presionar sobre la base de la emulación y los incentivos.

Las modalidades de intervención están asociadas estrechamente con la identidad histórica de los sistemas educativos nacionales, una de las dimensiones de influencia pedagógica analizadas en el primer apartado. La política educativa está generalmente enraizada en modelos organizacionales muy estables, tanto en las esferas de gobierno como en las modalidades de intervención. Cambiar esa relación de fuerzas entre el Estado y la educación significa, en cualquier caso, una reforma educativa profunda.

Pero un país (o una provincia) no está condenado a su modelo educativo. A veces, más que esa posibilidad de cambio radical, es factible entrar al sistema y a las prácticas pedagógicas a través de caminos regulares que el Estado recorre día a día. Los dispositivos de política educativa son la mejor expresión de esos caminos. En el siguiente apartado se propone repensar las modalidades de intervención del Estado a partir de sus dispositivos.

Las limitaciones de la política educativa para acceder al “secreto” de las prácticas pedagógicas son una temática recurrente entre los analistas y tomadores de decisiones. Esas limitaciones son reales, se basan en la historia de la endogamia de la cultura escolar y en el proceso de masificación del sistema educativo, y se combinan con la caída de la capacidad de legitimidad e intervención del Estado de Bienestar en los últimos 40 años. Pero esas limitaciones también son un nudo a desatar para hacer política educativa, para tener impacto.

Es necesario encontrar miradas distintas de las que acentuaron el análisis sobre el fracaso constante de las reformas educativas.8 Enfoques que permitan repensar las visiones sobre el Estado y su capacidad de relación con el sistema educativo. Enfoques que abran el Estado al conjunto cotidiano y variado de prácticas de gobierno que llegan y parten de las escuelas, para mostrar que es posible hacer política educativa al modificar las prácticas pedagógicas y los aprendizajes de los alumnos.

La postura que se asumirá aquí busca escapar de la visión macro de la política educativa como grandes relatos. En cambio, se propone una mirada más minuciosa de las conexiones profusas entre las políticas y las prácticas pedagógicas (Rivas, 2013). Esta posición se basa en una teoría del Estado como campo de fuerzas –con diversas lógicas, intereses y tiempos– y no como un aparato unificado de poder. El Estado es un organismo con poder público, pero sus intervenciones no parten de un mismo punto sino que se ramifican en diversos actores y niveles de acción.

La política educativa no solo se funda en los grandes relatos, es decir, en las grandes acciones que definen las leyes, el presupuesto y los ministros (o presidentes y gobernadores). La política educativa es un conjunto mucho más amplio de acciones que tienen la capacidad de definir enfoques, contenidos, estilos de enseñanza y concepciones, así como hacer cumplir mandatos específicos, cotidianos e irregulares. Sus límites son menos claros y explícitos de lo que a veces se supone.

Como señala Stephen Ball (2002), es necesario cambiar la mirada sobre el Estado, dejar el proyecto moderno de la simplicidad abstracta y abordar la complejidad localizada. Esto supone una mirada menos unificada, capaz de seguir el flujo de las influencias sueltas, aleatorias, negociadas. Detrás de esas acciones, que parecen a primera vista caóticas o menores, hay un flujo de relaciones con las escuelas que puede ser aprovechado por el Estado para la mejora sistémica.

Una forma de potenciar esta perspectiva es analizar la capacidad de nutrir las prácticas pedagógicas a través de los grandes canales de comunicación entre el Estado y el sistema educativo: los dispositivos de política educativa.

Aquí se define a los dispositivos como mecanismos recurrentes con una lógica propia de intervención, que establecen distintos niveles de coerción sobre los actores e instituciones. Los dispositivos son “aparatos de poder”, con dinámicas que definen sus propias reglas de juego entre los actores y adquieren una independencia relativa entre sí. Los dispositivos son mecanismos que conectan el Estado central con las prácticas pedagógicas, son sistemas masivos de comunicación pedagógica.

Reflexionar acerca de estos dispositivos permite repensar las modalidades de intervención del Estado en la educación e incluso el propio modelo de Estado implícito en cada acción de política educativa. La siguiente clasificación se propone ordenar los principales dispositivos de intervención del Estado en la implementación de políticas educativas en la Argentina. Como toda clasificación, resulta en cierta forma arbitraria y puede ser adaptada de acuerdo con los contextos específicos: los dispositivos varían según países, pueden ser creados, modificados y hasta eliminados.