De la Constitución de 1991 a la realidad. Debates políticos, jurídicos, territoriales e internacionales / editores académicos Karen Nathalia Cerón, Walter Arévalo Ramírez. – Bogotá : Editorial Universidad del Rosario, Facultades de Ciencia Política y Gobierno, y de Relaciones Internacionales, 2015.
xiv, 508 páginas
Incluye referencias bibliográficas.
ISBN: 978-958-738-553-3 (rústica)
ISBN: 978-958-738-554-0 (digital)
Derecho constitucional / Constituciones / Política pública / Poder ejecutivo / Seguridad nacional / Democracia / Derechos civiles / I.Título.
342.02 SCDD 20
Catalogación en la fuente – Universidad del Rosario. Biblioteca
amv Octubre 17 de 2014
Hecho el depósito legal que marca el Decreto 460 de 1995
DE LA CONSTITUCIÓN DE 1991 A LA REALIDAD
DEBATES POLÍTICOS, JURÍDICOS, TERRITORIALES E INTERNACIONALES
KAREN NATHALIA CERÓN STEEVENS
WALTER ARÉVALO RAMÍREZ
—EDITORES ACADÉMICOS—
Ricardo Abello-Galvis
Carlos Adolfo Arenas
William H. Alfonso P.
Walter Arévalo Ramírez
Yann Basset
Bibiana Bonilla Barrios
María Helena Botero Ospina
Jaime Castro
Karen Nathalia Cerón Steevens
Juan Manuel Charria Segura
Óscar José Dueñas Ruiz
Ana Giacomette Ferrer
Laura Victoria García Matamoros
Juana Marina Hofman Quintero
Andrés Molano-Rojas
Carlos Mario Molina Betancur
Martha Cecilia Paz
Germán Puentes González
Julio Roballo Lozano
Juan Carlos Ruiz Vásquez
Facultades de Ciencia Política y Gobierno y de Relaciones Internacionales
© Editorial Universidad del Rosario
© Universidad del Rosario, Facultades de Ciencia Política y Gobierno, y de Relaciones Internacionales
© Karen Nathalia Cerón Steevens, Walter Arévalo Ramírez, Ricardo Abello-Galvis, Carlos Adolfo Arenas, William H. Alfonso P., Yann Basset, Bibiana Bonilla Barrios, María Helena Botero Ospina, Jaime Castro, Juan Manuel Charria Segura, Óscar José Dueñas Ruiz, Ana Giacomette Ferrer, Laura Victoria García Matamoros, Juana Marina Hofman Quintero, Andrés Molano-Rojas, Carlos Mario Molina Betancur, Martha Cecilia Paz, Germán Puentes González, Julio Roballo Lozano, Juan Carlos Ruiz Vásquez
Editorial Universidad del Rosario
Carrera 7 Nº 12B-41, oficina 501 • Teléfono 297 02 00
http://editorial.urosario.edu.co
Primera edición: Bogotá D.C., febrero de 2015
ISBN: 978-958-738-553-3 (rústica)
ISBN: 978-958-738-554-0 (digital)
Coordinación editorial: Editorial Universidad del Rosario
Corrección de estilo: Rodrigo Díaz Losada
Diseño de cubierta: Miguel Ramírez - Kilka D.G.
Diagramación: Martha Echeverry
Desarrollo ePub: Lápiz Blanco SAS.
Impreso y hecho en Colombia
Printed and made in Colombia
Fecha de evaluación: 12 de mayo de 2014
Fecha de aprobación: 1 de agosto de 2014
Todos los derechos reservados. Esta obra no puede ser reproducida sin el permiso previo por escrito de la Editorial Universidad del Rosario.
Karen Nathalia Cerón Steevens*
Walter Arévalo Ramírez**
Editores académicos
Proclamamos la Constitución de Colombia. Es el final de un esfuerzo. La culminación de una azarosa hazaña. La logramos, corriendo los riesgos.
Es este un texto que pretende representar a Colombia. A un país nuevo, que denodadamente quisimos encontrar. Entre quedarnos atrás, rezagados, o ponernos adelante, preferimos la vanguardia.
Nos propusimos intuir lo que quiere nuestro pueblo. El resultado se lo ofrecemos, al pueblo llano, al que sufre y sobre todo al pueblo que quiere tener una ilusión. Lo que hemos hecho es de su propiedad.
Hemos salvado la tradición jurídica de nuestra tierra.
Ahí volvimos a consagrar, reverentes, los valores de siempre, los que nos han permitido ser una democracia, los que hicieron posible la convivencia, a pesar de las provocaciones inclementes de una violencia política injustificada. Hemos hecho un tácito homenaje a los constituyentes de 1886.
Toda Constitución es un principio. Aquí, hoy, nace algo. Hemos creado conceptos básicos sobre el Estado, hemos fundado instituciones. A los derechos establecidos de antaño, que conocemos de memoria, agregamos otros explícitos, rotundos, para señalar que cuando se violaron las garantías sociales, ello se hizo contra nuestro querer, contra la voluntad de la gente sencilla. Y si hemos insistido con terquedad, es para restaurar la perdida creencia de que sí somos una raza pacífica.
Discurso del doctor Álvaro Gómez Hurtado
en la clausura de la Asamblea Nacional Constituyente, 1991
Contra la tradición de permanencia de los principios constitucionales, concebidos en casi todo el mundo como los parámetros más estables de regulación de la vida nacional, la Constitución colombiana de 1991 ha sido objeto de numerosas modificaciones en su corta vigencia de veinticuatro años.
Algunos de estos cambios han obedecido a coyunturas políticas, incluso habrán respondido a intereses particulares, otros se han dado en medio de pugnas y han significado retos para la marcha armónica de la vida institucional del país. Nos encontramos en un momento propicio para reflexionar acerca de la índole, el origen y la utilidad nacional de los postulados originales de la Constitución y de sus reformas, aún más sabiendo que puedan no ser las últimas que ocurrirán.
Este libro presenta las reflexiones que sobre los efectos de la Constitución de 1991 y sus modificaciones han hecho profesores e investigadores de las facultades de Ciencia Política y Gobierno de la Universidad del Rosario, así como de la Facultad de Jurisprudencia de esta misma institución, expertos del Centro Colombiano de Derecho Procesal Constitucional y personalidades reconocidas de la vida nacional, en cuanto al equilibrio de poderes y el poder de reforma, las políticas públicas y la participación política, el Estado social de derecho, la perspectiva de nuestras relaciones internacionales y el ordenamiento territorial.
Consideramos pertinentes estos temas, pues además de ser los más recurrentes y controversiales desde 1991, nos permitieron abarcar los desarrollos y debates más significativos que han girado alrededor de la Constitución, sumado a la capacidad de los actores políticos dentro de este marco constitucional para propiciar transformaciones económicas, políticas y sociales, así como para satisfacer las aspiraciones de avance democrático de la mayoría de la sociedad colombiana, en un país marcado por enormes diferencias sociales.
En ese orden de ideas, la presente publicación recoge y articula las respuestas de diferentes personalidades, reconocidas por su experticia y experiencia, que de manera libre y autónoma buscaron describir y explicar tales desarrollos, debates y retos en distintos ámbitos del quehacer político nacional donde la Constitución de 1991 ha tenido una influencia notoria. Se presenta entonces un texto descriptivo y a la vez crítico que propone alternativas y soluciones prácticas, pero que deja estas reflexiones a consideración del lector para que sea él mismo quien saque sus propias conclusiones.
En la primera sección, titulada Equilibrio de poderes y poder de reforma, Julio Roballo Lozano discute el sistema de “pesos y contrapesos”. En principio, realiza una caracterización histórica en la que se visualiza el uso del equilibrio de poderes y expone su aplicación en Colombia. Posteriormente, estudia la manera como el sistema fue abordado en la Constitución de 1991 y su impacto en la realidad política e institucional del país. Finalmente, el autor aporta, a modo de conclusión, observaciones que denotan la distancia entre lo formulado teóricamente y lo ocurrido en la práctica, la cual está vinculada con el verdadero funcionamiento de organismos estatales y autoridades en Colombia. Por su parte, Juan Manuel Charria reflexiona a propósito de las diferencias conceptuales entre reformar y sustituir la Constitución y presenta los aspectos sustantivos de las distintas posiciones que surgen tanto de la jurisprudencia como de la doctrina. En última instancia, Carlos Mario Molina Betancur revisa la forma como la Constitución de 1991 instauró una nueva jurisdicción que generó progresivamente una revolución constitucional. En este sentido, el autor estudia la relevancia y competencia de la Corte Constitucional como órgano instaurado por la Constitución de 1991, que según él ha propiciado un replanteamiento del trabajo legislativo, una reorganización de la función judicial y una recomposición administrativa y política del Estado. Finalmente, a partir de las decisiones de la Corte, el autor denota la gran polémica jurídica fundada por lo que él denomina “la silenciosa revolución social” propiciada por ese tribunal.
En la segunda sección, Políticas públicas y participación política, Yann Basset defiende la idea de que la Constitución de 1991 tiene elementos de continuidad con el Frente Nacional, aunque quiso presentarse como su antítesis. De igual manera, argumenta que en materia de partidos y representación política, la Constitución no produjo cambios sustanciales y más bien alimentó tendencias previas. Por su parte, Germán Puentes González y Bibiana Bonilla Barrios reflexionan acerca de la planeación de los asuntos públicos en Colombia. En principio, analizan la planeación antes y después de la Constitución de 1991 y posteriormente realizan una serie de reflexiones, a modo de balance, sobre lo que la planeación ha permitido para conducir la economía por buen camino y para mejorar la calidad de vida de los colombianos. A lo largo de su texto está presente una idea-fuerza en la que los autores buscan insistir: la ambivalencia entre lo establecido por la Constitución Política de 1991 y lo realizado por las agencias del Estado. Juan Carlos Ruiz Vázquez ofrece un balance del impacto que ha tenido la Constitución de 1991 en el diseño y ejecución de las estrategias de seguridad ciudadana en Colombia y la evolución de la Policía Nacional bajo el nuevo marco normativo institucional. Para lograr tal objetivo, el autor caracteriza la gestión de la seguridad antes de la Constitución de 1991, así como el papel del Gobierno Nacional, las autoridades locales y la Policía. Posteriormente, polemiza alrededor de las limitaciones de los alcaldes para plantear políticas públicas de seguridad.
En la tercera sección, cuyo título es Estado social de derecho, Carlos Adolfo Arenas reflexiona acerca de cómo la Constitución de 1991 recoge influencias del constitucionalismo social de mediados del siglo XX y cómo este nuevo ordenamiento pone al Estado al servicio de la Constitución, mientras que supera la premisa de constituciones previas que priorizaban su elemento orgánico-funcional y supeditaban los derechos sociales y económicos a la materia legislativa. Oscar José Dueñas Ruiz revisa la manera a través de la cual el modelo propiciado por la Constitución de 1991, con su activismo judicial, facilitó que se tornara más importante interpretar la norma que expedirla. Reflexiona también acerca de lo que él denomina la actual jurisprudencia garantista, como parte de un marco jurídico que sirvió para proteger los derechos fundamentales mediante fallos de tutela, pero que hoy se enfrenta a múltiples interferencias y obstáculos, desde la oposición política hasta los límites de la economía de mercado. Por su parte, Ana Giacomette Ferrer evalúa el activismo judicial a través de la figura de la inconstitucionalidad por omisión y la protección de los derechos económicos, sociales y culturales propiciados por la Constitución de 1991. La principal preocupación de la autora radica en la articulación de dicho activismo judicial con los derechos sociales. Finaliza su texto con un breve análisis que revisa la intervención de la Corte Constitucional en los derechos sociales.
En la cuarta sección, La perspectiva internacional y la Constitución de 1991, Ricardo Abello Galvis se dedica a hacer una revisión actualizada de la jurisprudencia de la Corte Constitucional en materia de derecho internacional, específicamente un análisis de los tratados por ella revisados. El autor analiza las sentencias del control previo de constitucionalidad de las leyes aprobatorias de tratados (LAT) proferidas entre los años 1992 y 2012. El ejercicio queda sintetizado en una serie de cuadros que clasifican las leyes aprobatorias de tratado estudiadas por la Corte. Walter Arévalo Ramírez y Laura Victoria García Matamoros analizan múltiples debates en torno a la relación entre los cambios propiciados por la Constitución de 1991 y el derecho internacional público. Para lograr este objetivo los autores eligen algunos casos paradigmáticos desde la promulgación de la Carta Política hasta la actualidad, para ejemplificar la complejidad de los debates constitucionales frente a las controversias jurídicas internacionales. Algunos de dichos casos son: “la Reforma Constitucional para permitir la aplicación del Estatuto de Roma y la participación de Colombia en la Corte Penal Internacional así como la aparente contradicción entre la Constitución Política y el Fallo de la Corte Internacional de Justicia sobre el diferendo territorial y marítimo entre Colombia y Nicaragua”.
Andrés Molano-Rojas, por su parte, caracteriza la evolución de la Constitución exterior (distinguiéndola de la Constitución internacional) en la historia constitucional colombiana. Para ello, revisa su composición y estructura así como los cambios y el impacto en la práctica que produjo en ella la adopción de la Constitución de 1991. Finalmente, Martha C. Paz revisa la forma como la Corte Constitucional colombiana ha recurrido a diversas fuentes del derecho para darle sentido a sus resoluciones. Una de ellas, el derecho comparado y la jurisprudencia extranjera. Por ende, el artículo intenta caracterizar la herramienta del juez constitucional y ubicar a la jurisprudencia constitucional colombiana de cara al panorama de las citaciones a casos extranjeros.
En la quinta y última sección, de título Ordenamiento territorial, Jaime Castro revisa el asunto del ordenamiento territorial tras la Constitución de 1991. El autor sustenta una premisa fundamental que tiene que ver con que la Constitución no cambió el modelo de ordenamiento territorial que rige desde el Estatuto de 1886. En este sentido, defiende la tesis de que el Estado sigue siendo unitario y el departamento es en la práctica el único nivel intermedio de la organización territorial. María Helena Botero Ospina y Juana Marina Hofman Quintero discuten acerca de las puertas que abre la Constitución de 1991 para la construcción de la autonomía y desarrollo de las entidades territoriales en Colombia. Lo anterior, mediante el fortalecimiento de los departamentos y los municipios así como de las nuevas entidades territoriales tales como las regiones, las provincias y las entidades territoriales indígenas. Sin embargo, las autoras consideran que la Carta de 1991 no definió los principios constitutivos de las nuevas entidades territoriales, pues le dejó está tarea, junto con la definición de las competencias que estas tendrían a futuro, al proceso legislativo. En último lugar, William H. Alfonso Piña revisa algunos de los aspectos conceptuales en la evolución de los derechos de propiedad tras la Constitución de 1991, mientras analiza la influencia que pudieron haber tenido en el proceso de planeación y regulación urbana, lo que definitivamente tuvo un gran impacto en la política de ordenamiento territorial.
Como todo texto jurídico-político, la Constitución Política de 1991 cobra vida y revela sus complejidades a través de su aplicación material día a día, práctica mucho más compleja que la original enunciación de sus contenidos escritos. Dos décadas del nuevo ordenamiento constitucional, de su ejecución dentro del propósito de impulsar el Estado democrático constitucional social de derecho, nos permiten reflexionar acerca de múltiples logros pero también de las enormes inquietudes y discusiones que hemos expuesto, las cuales serán revisadas y profundizadas a lo largo del presente estudio.
EQUILIBRIO DE PODERES
Y PODER DE REFORMA
Julio Roballo Lozano *
El objeto de la Ciencia Política es el poder político, ya sea para buscarle su razón de ser (filosofía política) o sus fundamentos teóricos (pensamiento o ideas políticas); para proyectar las formas que haya de darse para el ejercicio del poder (sistemas políticos) o las normas que hayan de regir su ejercicio (derecho público). Modernamente, la disciplina ha ensanchado su campo de acción y de preocupación, como sucede —por demás— con casi todos los ámbitos del conocimiento, para abarcar aspectos hasta hace poco tiempo inusitados, como la teoría de las comunicaciones y su incidencia en el ejercicio del poder, y en el ámbito de las democracias, lo que atañe a los sistemas electorales, aspecto aparentemente mecánico, pero del cual pende —siempre como de un hilo— todo el andamiaje del sistema.
La expresión checks and balances, mil veces trajinada en la teorización sobre la organización y ejercicio del poder político moderno, es no obstante, reciente y de significado equívoco, como equívoca es la realidad que expresa. Acuñada por los padres fundadores del paradigma moderno del sistema democrático, esto es, los Estados Unidos de América, se convirtió en el paradigma insuperable e insuperado de lo que se espera del Estado, como estructura de poder.
Pero no haríamos mal en considerar su carácter reciente, puesto que desde su formulación en Filadelfia en 1776, a la hora actual han transcurrido poco más de dos siglos, tiempo relativamente corto para el decantamiento de su significado y de su alcance.
Acaso el éxito de la expresión, traducida en nuestro medio como el sistema de “pesos y contrapesos”, estribe en buena parte en que pudo verbalizar lo que para esa época se ansiaba en el mundo occidental, que no era sino una separación, una escisión de las funciones públicas y de su ejercicio, hasta entonces amalgamadas, confundidas, fusionadas en un solo órgano o alta magistratura, y lo que es aún más determinante de su sentido, expresaba la necesidad de un control efectivo sobre los órganos públicos, sobre las magistraturas y sobre las personas que las ejercen. Ha de notarse que lo realmente nuevo que aporta el siglo XVIII a la ciencia política no es lo relativo a las funciones legislativa, o ejecutiva o judicial del poder público, viejas ya de muchos siglos no solo en su ejercicio, sino también en su teorización. Habían sido ya enunciadas con sus contornos actuales en tratados tan antiguos como la Política de Aristóteles y la República de Platón, de los cuales se hacen eco los teorizantes del Medioevo europeo y árabe, y se amplía su formulación en grandes obras como De Civitate Dei de san Agustín de Hipona, o en la misma Summa Theologica de Santo Tomás, o la obra de Ibn Khaltum.
Pero, tal como ocurre con tantas realidades humanas, el discurso puede ir por un sendero y la realidad por otro. La teoría de equilibrio de las funciones públicas cedió con enorme facilidad ante el poder preponderante del gobernante, el príncipe, que casi de manera general asumió el poder como algo personal y autocrático, confundiéndose al Estado con la persona del príncipe. La frase consagratoria de esta clase de poder será pronunciada en el siglo XVII por el monarca francés Luis XIV, pero el modelo ha sido utilizado con frecuencia acaso excesiva en todas las latitudes, y con base en expedientes de la más diversa índole, de lo cual se ocupan no pocos tratadistas.
De esta manera, lo que la sentencia o fórmula de los constituyentes americanos expresó adecuadamente fue el ideal de un poder público ejercido por diversos órganos de acuerdo a sus funciones, pero ejercidas estas en forma que hubiera entre ellos un control mutuo y un equilibrio entre esos poderes o partes de él, que impidiera la concentración del poder en uno de ellos en desmedro de los demás, y sobre todo, de los ciudadanos. El sistema de pesos y contrapesos vino a convertirse en una suerte de fuente de felicidad política para los Estados que surgieron de la Revolución Francesa y de la época napoleónica, y de este lado del Atlántico, en una promesa de irrigar por la amplia América los éxitos de los nacientes Estados Unidos.
Pero como tantas veces ocurre, el camino que es necesario recorrer no es nada fácil, y entre la formulación teórica y la práctica hay distancias y aun abismos que salvar.
Al estudio de estas realidades se dedicarán estas páginas, que (i) comenzando por una breve y sucinta relación de las diversas épocas en que puede visualizarse el mencionado equilibrio de poderes, seguirá (ii) con la exposición de lo que ha sido la aplicación de tal aserto en Colombia. Posteriormente, y ya situados en la perspectiva de la obra colectiva para la cual se escriben estas ideas, (iii) se estudiará la forma como abordó este tema la Constitución Política de 1991 y de qué manera tal ecuación ha cambiado o no la realidad política e institucional del país. Terminaré esbozando una incipiente conclusión, que por supuesto no pretende terminar el debate, sino aportar algunos elementos, surgidos de la observación diaria y concreta que este profesor ha realizado durante varias décadas del verdadero funcionamiento de órganos y autoridades en Colombia.
¿Equilibrio de poder? ¿Equilibrio de poderes? Haríamos bien en tratar de circunscribir el objeto de nuestro estudio, pues habita y se mueve en un bosque de conceptos, y de tal naturaleza su carácter es problemático, que nos podremos confundir con sorprendente facilidad.
Como suele ser aconsejable para una mente despierta, lo mejor será comprender las palabras y estar seguros de que expresan la realidad a la cual queremos interrogar.
En primer término: equilibrio de poder. Pareciera paradójico tal enunciado, pues por definición el poder tiende a asumirlo todo, tiende a expandirse como ciertos elementos físicos en el vacío. Diríase que por definición, el poder tiende al desequilibrio, en su propio beneficio, es decir, que tiende a desbordarse. Pero es allí en donde la filosofía política interviene, y aun la ética de lo público, o acaso la religión, ya como saberes hermenéuticos de tales inasibles realidades, o como teorizaciones de contención del poder que, como ya se dijo, aborrece los diques y contenciones.
El poder, vestido de la legitimidad real o ficticia que le aporta el derecho de conquista, o el poder económico, o la pretendida superioridad de raza, o la herencia, o cualquier otro expediente, ha tratado de ser limitado o equilibrado desde fuera, en una suerte de equilibrio exógeno, entendiendo por tal el que proviene de elementos no políticos, tales como la religión o el mundo llamado de la “cultura”. Tal es el caso del control real que ejerció el papado sobre las coronas europeas desde Adriano I (772-795) y que habría de tener su gran manifestación en papas como Inocencio III (1198-1216) y otros, casi hasta la desaparición del poder efectivo de los reyes; o el control que ejercieron diversos pensadores sobre los déspotas de la época de Las Luces. Omito otros ejemplos verdaderamente sorprendentes en la historia de la política, en gracia de brevedad.
Otro será el tema de saber cuál es la verdadera efectividad de tales controles, aspecto en el cual hay toda una variada fenomenología.
En segundo término: equilibrio de poderes, también implica una suerte de paradoja, pues el poder abomina del control. Pero es cierto que siempre se han planteado en las sociedades y en los Estados, diversos poderes que tratan de equilibrarse, y de su permanente tensión surgirá lo que la teoría marxista denominará el materialismo dialéctico, es decir, la tesis y la antítesis que hacen avanzar no solo el pensamiento, sino también la propia dinámica de la vida social y política.
Así, el poder de las ciudades helénicas significó un control mutuo entre ellas y sus pretensiones hegemónicas, controladas a su vez por el factor exógeno que significaron los medos y posteriormente los romanos. Pero dentro de la polis, las diferentes clases de ciudadanos, según su oficio en ella, ejercieron control o equilibrio sobre los demás. Así, los militares siempre controlaron de manera abierta o embozada a los políticos, ya organizados como asamblea en la individualidad del tirano.1
La gran Roma aporta ejemplos de variada índole al respecto, desde el patriciado que equilibra el poder de los cónsules, o los pretores que al administrar justicia moderan las competencias de los gobernantes, hasta el poder sagrado de los tribunos frente al Senado y aun frente al César, que llevó a la acuñación de la famosa enseña SPQR,2 transmitida a las nuevas generaciones más que por los clásicos historiadores —cada vez menos leídos— por las visualizaciones de la cinematografía norteamericana. El poder romano, casi de manera permanente, se vio enfrentado a poderes exógenos que trató de dominar, y en cortos periodos logró domeñar, trátese de las tribus itálicas en sus inicios, o del poderío de Cartago en época posterior, y luego el poder de los germanos, que finalmente habría de ser un detonante de su hundimiento.
El Imperio Romano de Oriente aporta sus elementos propios de equilibrio del poder imperial por los monjes, y obviamente por el ejército. Su sucedáneo, el Imperio Otomano, aportará elementos sorprendentes de equilibrio, que van desde un verdadero poder territorial encarnado en las tanzimat, hasta poderes venidos a más como lo fueron los jenízaros y el propio harén. Es curioso ver cómo los jenízaros, una suerte de lo que hoy llamaríamos “tropas de élite”, poco a poco se fueron convirtiendo en una limitante para el sultán, hasta llegar al abuso extremo que finalmente llevó a su exterminio por orden del propio sultán en la noche del 16 de junio de 1826, dando así término a varios siglos de gloria militar y política, sin que estuvieran ausentes los aspectos económicos y aun esotéricos de ritos secretos y demás ingredientes cinematográficos. En cuanto al harén, cabe mencionar que durante mucho tiempo fue determinante no solo en las siempre complejas y no pocas veces sangrientas luchas de sucesión, sino que se convirtió en un verdadero poder al lado del sultán-califa, llegando incluso a llevar naves propias en batallas tan importantes como la de Lepanto.
Abandonando las hermosas pero tormentosas aguas de la historia, la ciencia política enuncia con facilidad varios poderes que tratan de equilibrarse mutuamente: el poder nacional o central, con el poder territorial o local; el poder de los líderes tocados por el hado del destino, equilibrado por el taimado poder de las burocracias, menos vistosas, menos espectaculares, pero más duraderas y numerosas que sus líderes momentáneos, y aún más, con el pueblo, que en las realidades modernas ha pasado a ser el soberano, en una suerte de ficción acaso cada vez menos sostenible por la dureza de las realidades de exclusión y marginalidad.
Varios acontecimientos de la historia europea son considerados convencionalmente como puntos de referencia para fijar el término de la Edad Media y el inicio de la Edad Moderna. Así, la toma de Constantinopla por los turcos, la invención de la imprenta o algunos más. Esta ubicación cronológica, incierta por supuesto, y claramente eurocéntrica, pone de manifiesto la imprecisión de una cronología, en cuyo auxilio viene el avance de la teoría política, ámbito en el cual aparece otro hito que es El Príncipe de Nicolás Maquiavelo, catecismo de los nacientes Estados-Nación. La ecuación, por supuesto, no es tan sencilla, pues habría que considerar allí otros elementos aglutinantes, como el nacimiento o consolidación de las lenguas romances o nacionales, y aun el nacimiento de algunas iglesias nacionales, como es el caso de la dinastía Tudor en Inglaterra.
En cuanto al equilibrio de poderes, parece haber sobre esta época una gran confusión, que al parecer viene de la observación parcial de la realidad política de la época. En efecto, quien habla de Lorenzo de Medicis o de César Borgia, está tentado a pensar en príncipes autocráticos, así como también al pensar en los monarcas españoles o franceses de la época, unos de cuyos paradigmas pueden ser sin duda Carlos V y Felipe II para los primeros, y Francisco I y Catalina de Médicis para los segundos. Los ejemplos podrían multiplicarse hasta la náusea. Pero, ¿estos príncipes, y los de su especie, eran realmente autócratas, detentadores de un poder no sujeto a controles? Aparentemente sí, pues podían proferir leyes, impartían justicia, por sí o por interpuesta persona, y gobernaban.
Pero tal constatación requiere una observación más detallada de la situación de cada uno de tales reinos o sistemas políticos, y a poco andar se verá con nitidez que hay en frente de ellos una serie de limitantes, ya institucionales, ya de facto. A los primeros pertenece, en primer término, la Iglesia, o el poder espiritual, para ser más exactos, del cual se emanciparán progresivamente hasta llegar a dos hitos como son: 1) la Reforma Protestante, que aglutina en torno de sí a los príncipes alemanes, hastiados de la tiranía caprichosa de Roma, y que acogen jubilosos la libertad que les ofreció Lutero, que conllevaba además la liberación de las cargas impositivas eclesiásticas que ahora irían a sus arcas, con las necesarias variaciones; y 2) el símbolo de Napoleón, arrebatando la corona imperial en Notre Dame de manos de Pío VII para ponerla él mismo sobre su cabeza, señalando así que su poder no provenía del papa, sino de sí mismo.3
Hemos dicho que eran aparentemente soberanos, pues en la práctica su poder estaba limitado, además de los poderes religiosos, por los poderes de la nobleza, tanto de la nobleza de sangre como de la nobleza de tierras, sin contar con las limitaciones de un monarca de la talla de Carlos V, fuertemente limitado por el poder de los banqueros que habían proveído en préstamo los ingentes capitales que requirió la complicada elección al imperio.
Tan era así, que la institución de las cortes palaciegas cumplía no solo el oficio de servir al boato propio de los monarcas, y a los fines representativos, sino a la necesidad de tener a los nobles al alcance de la mano, para controlarlos, aun corriendo el riesgo de las ineludibles intrigas.
En el caso de la monarquía española hay un elemento adicional, que es la cuestión foral. Elemento propio de la forma como se estructuró a través de los siglos el poder de los monarcas españoles, que tenía su límite en los especiales privilegios de villas y ciudades, arrancado progresivamente a los monarcas, aun desde los reinos de taifas, y que eran un verdadero límite a los poderes del monarca, de lo cual ya hay buena muestra en los cantares de gesta y en la literatura del Siglo de Oro.
En el caso de la monarquía francesa, no debe olvidarse la institución de los Estados Generales. El hecho de que la preponderancia de la monarquía hubiera producido su no convocatoria durante un tiempo imprudentemente largo, antes de ser convocados por Luis XVI, y su desbordamiento una vez instalados mediante el Juramento del Juego de la Pelota, lo único que indica es que la monarquía no era tan absoluta como se dijo con frecuencia, sino que simplemente había abusado de sus competencias, y había entrado en el juego imprudente del uso indebido de prerrogativas que no le correspondían. Este hecho, entre otros de compleja comprensión, llevaron a la monarquía a su crisis y terminación en los episodios de 1789 y subsiguientes.
De todo lo anterior, queda claro que el mito de la monarquía absoluta merece por lo menos ser repensado a la luz de las realidades institucionales antes expuestas en la forma sucinta que la naturaleza de esta escrito exige. Para la discusión podríamos decir que el sistema del Estado moderno encarnado por las monarquías absolutas, a pesar de su etiquetamiento como paradigma del poder absoluto, no eran en realidad tan absolutas, sino que estaban limitadas, controladas, balanceadas por otros poderes de diversa índole.
A las revoluciones mencionadas corresponde el axioma según el cual el Estado moderno se caracteriza, entre otros índices pero principalmente, por la separación de las funciones tradicionales (legislar, gobernar y juzgar), que deben ser ejercidas por órganos independientes y autónomos, pero colaborar armónicamente en el cumplimiento no solo de sus fines y funciones, sino en los del Estado en su conjunto.4
La situación anterior, de la cual querían apartarse, era la del monarca, que por lo menos formalmente amalgamaba las tres funciones en su persona, aunque en la práctica no ejerciera personalmente ninguna, no solo por imposibilidad física, sino por otras limitantes propias del complejo entramado de las sociedades modernas. Se recurrió así a instituciones como los consejos del rey, las regencias, los validos, los sistemas de justicia delegada o simplemente las delegaturas de parte de la autoridad del monarca. Pero en cualquier caso, el axioma fundante quedaba incólume, y siempre con la posibilidad de retomar todo su vigor en detrimento de los demás órganos o instituciones. De esta forma, tanto los revolucionarios de América del Norte, como los de Francia, al diseñar las nuevas instituciones, aquellos en situaciones menos dramáticas que estos, pero ambos en la incertidumbre de lo desconocido, dejaban claro su deseo de separar, de escindir las funciones y encargarlas a órganos diversos, que se hicieran contrapeso unos a otros, y de esa forma garantizaran un equilibrio ideal. Pero había otra escisión necesaria: la del orden temporal y el orden religioso.
La separación Iglesia-Estado no tuvo en Norteamérica la misma espectacularidad que en la Revolución Francesa, pero no por ello fue menos radical e importante. En cuanto a la Revolución Francesa, ha llegado a decirse que la Iglesia católica no sufría una persecución tan atroz desde la época ya remota de Dioclesiano.5 Las caricaturas que por entonces publicaban los diarios londinenses eran espeluznantes, y por supuesto los excesos a los cuales se llegó en toda Francia eran el reflejo de lo que tuvo uno de sus puntos culminantes en las llamadas guerras de Vendée. Los símbolos se multiplicaron, desde la entronización de una mujerzuela en el altar de la Catedral de Notre Dame de París, como personificación de la diosa Razón, hasta el incendio de iglesias, o su venta al mejor postor, pasando obviamente por la supresión de conventos y la laicización forzosa de monjes y monjas, so pena de ejecución capital. Pasando por los legendarios ahogamientos de curas y monjas en barcos en plena desembocadura del Loira, frente a la ciudad de Nantes. Tales heridas costarán muy caro a la cultura francesa, que por lo menos desde el punto de vista de las instituciones deberá esperar a la ley de cultos de 1903, esto es, poco más de un siglo, para superar por lo menos parcialmente este drama colectivo. Pero el énfasis que nos importa para los efectos de este escrito no está en el tema religioso, que solo dejamos planteado como elemento adicional y no menos importante.
El asunto estará en la creación de una nueva simbología. En efecto, al símbolo de la doble naturaleza del monarca francés, que era al mismo tiempo la persona humana del ungido, y la personificación de Francia, y su esposo alegórico, habrá que sustituirle por la representación popular de los elegidos a la Asamblea Nacional. Y a la solidez del título hereditario para gobernar, habrá que sustituir por la legitimidad que viene del voto popular, así este sea limitado, excluyente y aún corrompido. A la legitimidad del rey para administrar justicia, habrá que sustituir la legitimidad de los jueces, basada en la legitimidad que les otorga en forma indirecta la democracia, y en sus providencias el derecho natural será sustituido por el Ius Possitum, pretendidamente racional, senda que llevará posteriormente a la teoría del derecho puro.
Pero esas nuevas autoridades, creadas cada una sobre una nueva mitología, deben actuar en un concierto pretendidamente armónico, escenografía más fácil de proclamar que de llevar a la práctica. Su funcionamiento será todo, menos pacífico, y los días de armonía serán la excepción. En suma, la nueva ideología, llamada a sí misma contractualista, parte de la base de la pretendida igualdad de los hombres ante la ley, afirmación que —para muchos— claramente contradice la naturaleza de las cosas y de los hombres, y que será desnudada en la plaza pública por la cáustica ridiculización de Nietzsche.
Pero, ¿hubo equilibrio de poderes? No. Y no podía haberlo, pues la ingeniería de la tridivisión del poder político parte de la base de que la soberanía reside en el pueblo, lo cual implica que el órgano que lo representa según el mito rousseauniano, debe tener una preponderancia sobre los demás. De acuerdo con esa lógica o mitología fundante, el Congreso o Parlamento, como representación del pueblo, es el depositario de la soberanía, y ejerce una preponderancia sobre los demás poderes. En primer término, porque asume el monopolio de hacer la ley. Los iuspublicistas del siglo XIX estructurarán un intrincado laberinto de teorizaciones, como la de la cláusula general de competencia, magistralmente expresada por lord Gladstone al ser preguntado sobre el alcance del poder del Parlamento inglés, cuando respondió: ¡El Parlamento lo puede hacer todo, menos convertir un hombre en mujer!
Así, la idealización del Parlamento o Congreso lleva a llamar a sus integrantes “Padres de la Patria”, expresión que con varias más de su mismo corte han pasado a ser ridiculizadas por el pueblo colombiano, pues en gran medida son una caricatura, una mentira.
¿Cómo pudo llegarse a una tal transposición de términos, a un desdibujamiento de la realidad? Múltiples causas, sin duda, pero en especial, la pérdida del valor fundamental de su razón de ser. Los delegatarios del pueblo, sus representantes, eran su personificación, de tal manera que como lo señala la bella e irreal frase de la Constitución Política de Colombia, no se representan a sí mismos, sino al interés nacional. ¡Ah!, lejos nos hallamos de esa quimera.6
A lo anterior habremos de añadir el desvanecimiento de la función principal del Congreso, esto es, hacer la ley. Cabe preguntarse hoy en día: ¿el Congreso, hace la ley? Deberemos responder que formalmente sí, pero realmente, no.
En efecto, la enorme preponderancia del Ejecutivo entre nosotros hace que prácticamente ningún proyecto de ley de iniciativa parlamentaria haga tránsito, a no ser que cuente con la anuencia expresa o tácita del ministro del ramo.
A ello ha de sumarse el hecho de que una inmensa gama de proyectos, especialmente los de contenido económico, prácticamente sean pasados por las cámaras sin mayor modificación, ya por su naturaleza, o por imposibilidad de los elegidos de asomarse al entendimiento de los intrincados laberintos de las finanzas.
¿Qué queda entonces al Congreso? En gran medida los Congresos han emigrado hacia el control político. Pero también allí se hace sentir con apabullante fuerza el poder preponderante del Ejecutivo, que cómodamente sentado en coaliciones mecánicas, hace nugatorio cualquier intento de facción parlamentaria alguna por controlarlo. Colofón de lo anterior es el hecho de que en la Constitución de 1991 se incluyó en la Carta Política un artículo, el 112, que prevé un Estatuto de la Oposición. Pendiente de su desarrollo por medio de ley estatutaria, naturalmente han pasado más de veinte años sin desarrollo alguno, como no sean las tímidas e inanes garantías en el caso de la campaña de reelección del presidente en funciones.
Quizás el equilibrio de poderes podría venir de la justicia. Peor no es así. Enclaustrada en sus propios laberintos de ineficacia y de paquidermismo, alejada del sentir ciudadano, conserva un florido discurso de independencia y autonomía, que apenas alcanza a asomarse a las sesiones en donde se debate el presupuesto anual, devorado cada vez más con ansiedad mórbida, sin que logre conectarse con el pueblo, que sigue ansioso de la prometida justicia “pronta y cumplida”.
Los otros órganos que podrían hacer contrapeso al poder ejecutivo (órganos de control y organización electoral) viven su propia evolución, que torna ineficaz buena parte de su funcionamiento, y por lo menos de alcance limitado su importantísima función.
De todo lo anterior, podríamos avanzar que el pretendido equilibrio de poderes ha devenido en una bella metáfora, en una hermosa teoría, desmentida por el juego de poder, cada vez más favorable a la figura presidencial.7
Los próceres de la revolución americana eran en su inmensa mayoría criollos adinerados, que aspiraban a ser tenidos en cuenta en el gobierno de sus territorios, y a tener una mínima representación en las Cortes españolas.
Así se evidenció en el famoso Memorial de Agravios, cuyo gran titular pasó a ser don Camilo Torres. Iguales documentos se multiplicaron en la América Española, gracias a la crisis de la monarquía propiciada por la aventura napoleónica, favorecida a su vez por la extrema debilidad dela monarquía de entonces.
Pero ya para entonces el Siglo de las Luces había favorecido el paso a América, ya fuera en forma abierta, o por los circuitos secretos de la inteligencia de la época, de obras liberalizantes, que propugnaban por una mayor representatividad en los órganos metropolitanos de poder.